工商资本投资农业问题与对策研究

谢天成　刘盾　施祖麟

摘 要 积极引导工商资本投资农业，是加快形成新型工农、城乡关系的重要路径。实地调研表明，我国农业基础条件以及土地、金融等相关政策制约了工商资本投资农业的快速发展，同时工商资本投资农业也对农民增收、耕地保护、农业安全等带来挑战，并存在投资盲目性、引资主观性、土地流转不规范性和相关政策不确定性等隐患。研究指出，工商资本投资农业，需要在鼓励的基础上，通过加强工商资本投资农业的产业布局、采取差别化的激励机制、完善准入制度和监控机制、实施土地弹性流转、创新农户和涉农企业之间的利益分配机制等手段，引导工商资本投资农业健康发展，实现农民、企业与社会多方共赢。

关键词 工商资本；农业；土地流转；农民利益

[中图分类号]F320 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2015）08-0030-05

一、引 言

当前，国家正处于形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的关键期。2013年我国人均GDP超过6 700美元，进入了中等收入阶段；农业在GDP中的份额持续下降到10.0%，二、三产业在GDP中的比重已占主导地位，综合经济实力和产业结构特征已经具备了“工业反哺农业” 和“以工促农”的能力。而我国仍处于社会主义初期阶段的基本国情，决定了大规模反哺农业的“不现实”。积极引导工商企业投资农业，无疑是现阶段“工业反哺农业”的重要形式。早在20世纪90年代中期就有学者提出要加快引导工商资本进入农业领域[1]，推进农业结构调整[2]。随着工商领域竞争的加剧和农业改革的推进，工商资本投资农业的意愿不断增强，规模不断扩大[3]。截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，工商企业流转家庭承包经营耕地达到3 900万亩，比2012年增长40%。

从实践来看，工商资本投资农业，不仅带来农业发展急需的资金、技术、人才等稀缺资源，还以技术示范、市场引导等方式带动农民增收致富，对于发展现代农业、推动新型城镇化和城乡统筹协调发展具有重要作用。但是近年来，工商资本投资农业过程中出现的侵害农民利益、改变耕地用途、乃至威胁国家粮食安全等负面现象屡见不鲜[4-6]，需要让工商资本投资农业最大程度地发挥正面作用，需要针对问题症结，建立有效的约束和激励机制，对工商资本进入农业做到“引”、“导”结合[7-9]。十八界三中全会提出鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业；2014年中央一号文件要求探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化；2014年中央农村经济工作会议再次提出要引导和规范土地经营权有序流转，避免“非粮化”，坚决禁止耕地“非农化”。本文基于对浙江嘉兴、河南开封两地市的调研，分析了当前工商资本投资农业的制约因素、主要挑战和潜在隐患，并据此提出了若干对策建议。

二、当前工商资本投资农业存在的主要问题

总体来看，我国工商资本投资农业的时间较短，基础条件薄弱和相关制度缺失、不完善，制约工商资本投资农业发展的同时，也放大了工商资本投资农业的负面效应和隐患。

1. 工商资本投资农业的制约因素

（1）农业生产周期较长。农业生产受自然规律支配，一般生产和建设周期较长。在调研中发现，在工商资本投资的农业项目中，建设周期超过十年的屡见不鲜，投资者需要有足够的耐心和风险承受力等待未来的利润回报。

（2）设施用地紧缺。近年来，随着国家土地政策的缩紧，用地难矛盾十分突出，成为制约工商资本投资农业的重要障碍。如在设施农用地上，浙江省国土资源厅和农业厅出台的《关于进一步完善设施农用地管理有关问题的通知》（浙土资发[2013]9号），要求合理确定附属设施用地规模，如规模化种植的附属设施用地，原则上控制在种植面积的1.5%以内，最多不得超过7亩；规模化水产养殖附属设施用地，原则上控制在项目用地规模的5%以内，最多不得超过5亩。需要大规模设施建设的农业项目，用地面临较大制约。

（3）农业人才不足、劳动力成本上升。随着农村青壮年劳动力的大量转移，部分工商资本下乡从事种植、养殖等劳动密集型产业，还面临着高素质劳动者不足和“用工难”的问题。根据嘉兴市调研情况，目前在涉农企业就业的劳动力大多数在55～65岁之间，涉农专业大中专毕业生从事农业工作的意愿不高；同时从事蔬菜、水果、花卉种植的简单劳动力日工资达到50～70元左右，而部分剪枝等技术工人日工资则高达200元左右，日益上涨的劳动力成本压缩了工商资本投资农业的利润空间。

（4）农业金融服务滞后。由于缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构要求，加之项目投资周期长、见效慢、不确定因素多，工商资本投资的农业项目一般贷款比较困难；此外，农业保险的品种少、覆盖面窄，对农业项目的风险保障能力较弱。

（5）农业基础设施薄弱。近年来，虽然国家对农业基础设施的投入逐渐增加，但由于地方上缺乏足够的专项财政资金，以致农村的基础设施建设，尤其是从村镇到农田“最后一公里”的基础设施建设仍显不足。根据开封市调研情况，农业基础设施建设投入较大，包括土地平整和沟渠、水井、电力以及适用于大型农用机械的路网建设在内，每亩大约要投入3 000元。如果政府对于农业基础设施补贴不到位，会显著影响工商资本投资积极性，也容易导致工商资本的 “短期行为”。

2. 工商资本投资农业的主要挑战

（1）农民的就业和收入受到挑战。工商资本凭借自身优势，在市场竞争中占据有利地位，如果长时间大规模地直接参与农业经营，会在部分地区和一些利润较高的行业对小农生产形成替代，影响农民就业和增收[9]。特别是年龄较大、体弱多病、非农就业能力弱的农民，转移就业的难度很大。此外，在农地流转的收益（租金）方面，尽管近年来租金有所增长，但仍然相对较低，且区域差距较大；在租期普遍较长的情况下，租金缺乏动态变化机制，势必影响到农民的长远利益。endprint

（2）耕地红线与粮食安全受到挑战。由于当地政府积极的引导与监管措施，目前嘉兴、开封市工商资本投资农业的“非农化”倾向尚不明显，但“非粮化”与“贵族化”倾向已初见端倪。因传统农作物种植业利润微薄，而具有长远社会效益的种子种苗研发需要长期、大量的投入，且风险较大，于是大量工商资本都投往短期经济效益较高的项目，其中较常见的就是面向高消费人群的高端农副产品的种植、养殖和加工业，以及休闲农庄、农家乐等都市型休闲农业。更有甚者出于占领稀缺资源的战略考虑，“跑马圈地”并“圈而不用”，导致农田抛荒闲置。正如陈锡文指出：“现在全国已经流转土地3亿多亩，其中2亿亩是农户对农户，1亿亩流转给合作社、大户，而企业去拿的3 000万亩，真正种粮的几乎没有，非粮化趋势明显，而更过分的是非农化盖房子。” [10]

（3）市场稳定与产业安全受到挑战。部分工商资本无意从事农业生产，而是进入农产品流通领域进行市场炒作，造成农产品价格大幅波动，严重扰乱了市场秩序，冲击了农业生产，还对城乡居民消费带来负面影响，如2011年夏天在民间被称作“蒜你狠、姜你军、豆你玩”的大蒜、生姜和绿豆价格飙升[11]。此外，国外工商资本大量进入，特别是通过控制产业上游的原料和期货、中游的生产和加工、下游的市场渠道和知名品牌，制约我国大宗农产品市场定价权，将影响我国农业产业安全。

3. 工商资本投资农业的潜在隐患

（1）工商资本投资农业存在盲目性。在资本潮涌农业过程中，部分企业盲目跟风投资，对农业基本属性、农业投资的复杂性、长期性和风险性等缺乏深入认识，导致同质化竞争严重，企业经营压力较大，有的难以维持，甚至“跑路”。如近年来嘉兴市休闲农庄、“农家乐”遍地开花，一些缺乏特色的休闲农庄、“农家乐”经营不景气，甚至面临倒闭风险。

（2）政府引入工商资本存在主观性。鼓励工商资本投资农业作为各级政府“招商引资”工作的一部分，是评价政府部门业绩的重要方面，因此政府非常愿意将工商资本引进农业领域，以致在实际工作中“重数量、轻质量”，“重招商、轻监管”，过多追求经济效益，而对社会效益和环境效益则重视不足①。

（3）土地流转存在不规范性。在嘉兴这样的经济较发达地区，城镇化程度和农村非农就业比例较高，土地流转相当普遍；村民的土地一般集中流转给村集体或乡镇政府，再经过县级土地流转交易中心流转给各类经营主体；价格相对统一，合同文本规范。开封地区由于工商资本投资农业起步较晚，土地流转大多在乡邻之间或村民与种养大户之间进行，流转的随意性较大，没有签订规范合同的流转行为比例较高；而在已签订的书面合同中，没有采用政府统一制定的合同文本的现象突出，有的流转合同标的不明，没有违约补偿和争议解决办法，有的对承包户、经营业主、村集体三方的权利义务界定不明，一旦发生纠纷，调解缺乏依据。部分乡镇尚未建立土地流转服务组织，已建立服务组织的乡镇则由于经费紧张，制约正常工作顺利开展。

（4）相关政策存在不确定性。在土地政策方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，目前尚缺乏具体的可操作文件。工商资本倾向于较长时间租赁农民土地，尽管《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，但工商业主签订的合同大多以二轮承包期为限，合同到期后相关权益没有明确规定，影响工商资本和农民关系的稳定性。

三、鼓励、规范引导工商资本投资农业的对策建议

1. 鼓励工商资本投资农业的相关建议

当前农业发展所处的阶段性特征，决定了我国农业现代化进程中需要鼓励工商资本进入。

（1）创新完善工商资本投资农业的相关政策。要因地制宜，尽快出台针对鼓励工商资本投资农业领域更详细、更有力的税收、资金等方面的优惠政策，如浙江省2014年5月出台《关于鼓励投资发展现代农业的意见》（浙政办发[2014]63号），明确财政、税收、用地等五项具体的“政策红包”，引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代农业。一是加大财政支持力度，落实税收优惠政策。通过贴息、补助、奖励等形式，进一步加大对工商资本投资农业的扶持力度；对投资农业取得的具有专项用途的财政性扶持资金，根据国家税收有关规定落实优惠政策。二是加快土地制度创新。尽快开展农村土地承包关系长久不变试点，研究解决好“长久不变”起点、期限确定、农村新增人口补偿、土地承包经营权继承等问题，推动农村土地承包关系长久不变政策落地[9]；鼓励工商资本参与农村土地复垦整理，整理土地优先用于发展农业生产；借鉴浙江等省经验，积极探索基本农田集中连片地区现代农业附属设施建设用地使用办法。三是强化金融保障。各类金融机构要积极搭建与工商资本对接平台，优化信贷服务，简化贷款手续，创新金融产品，提高金融服务农业的针对性；要扩大有效抵（质）押物范围，依法开展大型农用生产设施设备、土地承包经营权、土地流转使用权、参保渔船、林权等抵押贷款和应收账款、仓（订）单、可转让股权、专利权、注册商标专用权等权利质押贷款；完善政策性农业保险制度，提高保障标准，优化理赔程序，积极开发农业保险新品种，鼓励各地加快地方特色农业保险险种开发。四是加强农业基础设施建设。增加工商资本投资农业基础设施建设的相应补贴，积极发挥财政资金的引导作用，加大对农业基础设施建设如水利设施建设、土地整理和耕地改良等投入力度，改善农业生产条件和投资环境。

（2）建立健全工商资本投资农业服务体系。政府相关部门要积极理整合涉及工商资本投资农业管理的行政审批事项，简化环节、缩短时限，进一步推动管理内容、标准和程序的公开化、规范化，提高行政服务效率。积极搭建工商资本投资农业各类服务平台，建立和完善投资方向、单位土地投资规模、土地流转信息、农产品销售、单位土地产出效益等方面信息，为工商资本投资农业提供事前、事中、事后全方位和立体化服务。着力培育农产品市场，积极支持电信部门与工商资本合作，开展农产品网上交易市场，鼓励发展农业电子商务，加快特色农产品网上展示展销平台建设。endprint

（3）强化工商资本投资农业的人才与技术支撑。进一步深化基层农业科技推广体系和运行机制改革，鼓励农业科技人员以技术入股、技术承包等形式，与工商资本企业结成利益共同体，及时指导企业、解决生产过程中的技术难题。鼓励工商资本企业与科研院所、大专院校加强合作，保障专业人才供给、加快技术创新。加强农民技能培训，建立健全农村实用技术人才培养、使用、激励机制，加快“农民”向“农业工人”转型。推进农业创新服务中心建设，鼓励工商资本企业设立农业产业化技术研发和创新中心，加大对农业科研的支持力度。

2. 规范和引导工商资本投资农业的相关对策

（1）顶层设计、试点示范。早在2001年，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）就指出不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，但是对各地而言，工商资本到底如何进入、进入到哪些领域，地方仍有不少困惑，只能在具体中摸索，由于各地对政策的把握有较大的差异，既有成功的实践案例，也有“试错”的冲动行为。为此，需要从国家层面出台更加明晰可操作的政策体系，对成功的实践要大胆鼓励探索，进一步加大支持力度，对盲目冲动和冒进行为要严格规范引导。建议在全国范围内选择一些条件成熟、基础较好，且有过探索实践的地区，作为工商资本投资农业试验区（示范区），进行试点，探索总结我国不同地区工商资本投资农业的具体做法、经验后在面上推广。

（2）规划引导、优化布局。按照全国主体功能区划和农业优势产业布局，把工商资本进入农业同农业产业发展规划和各类现代农业园区建设结合起来，以便工商资本在进入农业领域时能够“按图索骥”，找准产业定位和空间布局，避免企业投资的盲目性和趋同性。

（3）严格准入、全程监督。建立工商资本投资农业准入制度，对企业从事农业生产具有的经营资质、经营项目、土地利用规划和履约能力进行审核，把好“准入关”[7]；建立健全制度化、规范化、程序化的监控机制，对工商资本投资农业实施情况全程监控，定期检查与不定期抽查经营范围、投资能力、技术资格、流转土地面积、用途、价格、期限以及流转后规模经营风险和吸纳当地农民就业情况，避免企业弄虚作假或在中途变更经营范围与经营模式。

（4）弹性流转、动态管理。根据工商资本规模与经营类别，合理确定用地范围，明确建设周期，避免“圈地”、“圈而不建”行为；对规模流转土地特别是面积达到一定规模以上（如 500 亩）的土地使用要严格审批；实行土地流转弹性年期制，改变以往到承包期结束甚至更长时间的做法，一般工商资本项目流转年期为10年，流转年限届满后，对项目综合效益和合同履约等情况进行评估，采取有偿协议方式，续期或收回土地使用权；强化土地利用全生命周期管理，加强项目在土地使用期限内全过程动态管理，将项目建设、运行质量与综合效益等相关要素纳入土地流转合同管理，坚决纠正改变土地农业用途的违规行为，避免“非粮化”、杜绝“非农化”等现象。

（5）农民主体、利益共享。工商资本投资农业无论在土地流转还是企业经营环节中，都必须确保让农民参与进来，要明确农民在农业生产中的主体地位，确保农民的话语权。工商资本进入农业要与农民收入增长相结合，引导和鼓励企业尽可能创造就业岗位，吸纳农民就地、就近务工，建立合理的利益分配机制，增加农民收入；鼓励各地探索农民土地入股等多种方式，建立企业与农民之间紧密的利益联结机制，使农民能够得到企业发展壮大的“红利”，确保农民的收益。

（6）产业清晰、导向明确。采取差别化政策措施，引导工商资本进入符合农业现代化发展方向、具有长远经济效益和社会效益的行业，比如适合企业化经营的种养殖业、农产品精深加工业以及良种服务、农资连锁经营、农产品现代物流、新型农技服务、农机跨区作业、农业信息服务等领域；对于具有高污染、高消耗以及危害生态环境和土地生产能力的行业，则要严格限制或禁止。

（7）慎重外资、确保安全。考虑到我国人多地少、农业基础薄弱、粮食需求刚性增长等特殊国情和发展阶段，需要正确处理对外开放和保护产业的关系，从国家安全的高度重视国外工商资本和农业外资并购，合理引导和利用国外工商资本。健全和完善相关法律法规，规范国外工商资本投资的程序和准入门槛，以防止外资的大规模流入对我国农业行业安全产生威胁。如目前实施的《外商投资产业指导目录（2011年修订）》中鼓励“水产苗种繁育（不含我国特有的珍贵优良品种）”、限制“豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕榈油等食用油脂加工（中方控股），大米、面粉加工，玉米深加工”等需要加快调整，尽快编制外国工商资本投资农业的“负面清单”，确保我国农业产业安全。

（8）未雨绸缪、风险防范。健全农业市场信息服务，减少投资盲目性带来的市场风险。建立土地流转风险补助金和村级风险保障金，用于企业无法履行流转合同时补偿农民损失；可借鉴浙江嘉兴等地做法，土地流转风险补助资金由市、镇两级财政按上年新增土地流转面积每亩以一定标准提取；风险保障金可以由市镇（街道）两级财政土地流转风险补助资金、村土地流转风险准备金和业主土地流转保证金组成。借鉴开封市的做法，在区县、乡镇建立土地流转服务中心和土地承包经营纠纷调解委员会，及时调解相关纠纷与矛盾。

四、总结与思考

实践证明，工商资本向农业大规模“进军”，是农业产业化发展和转型升级的必然趋势。但是我国农业基础条件以及土地、金融等相关政策制约了工商资本投资农业的快速发展，同时工商资本投资农业也对农民增收、耕地保护、农业安全等带来挑战，并存在投资盲目性、引资主观性、土地流转不规范性和相关政策不确定性等隐患，因而需要在鼓励的基础上，规范和引导工商资本投资农业健康发展。

规范和引导工商资本投资农业，需要正确处理以下几个关系：一是经济效益与社会效益的关系。工商资本投资农业的目的是追逐利润；如果放任自流，则可能会使资本大量脱离粮食甚或农业生产，乃至伤害农民利益、破坏耕地和生态环境的领域；为此需要合理的产业规划，完善产业准入、监控机制和差别化的激励机制，将资本引向经济效益与社会效益并重的领域。二是提高生产效率与增进农民福利的关系。工商资本投资农业，实现规模化、标准化、集约化生产，无疑可以实现产出效益，也是农业现代化的客观趋势，但在此过程中，很可能出现收益分配不均、就业拉动能力下降乃至失地农民的权益缺乏保障等问题。为此，当地政府必须把增进广大农民的利益与福祉作为所有工作的落脚点，在加强土地流转、土地使用的监管同时，探索弹性流转机制、风险保障机制、利益共享机制和纠纷调解机制。endprint

此外，还要处理好招商引资与培育本土经营主体的关系。当前阶段，应将引进大型工商资本与扶持本地中小型经营主体、带动本地农民共同发展相结合，并且以后者为落脚点。一方面农业经营需要适度规模，规模过大或机械化程度过高，不利于拉动农民就业；另一方面由于我国区域差距较大，只有立足本土比较优势、稳扎稳打地发展起来的当地经营主体，才有可能成为当地农业内生性发展的中坚力量；此外工商资本要想站稳脚跟，做大做强，必须对当地的风土人情、社会环境有充分了解，与乡民“打成一片”，否则很容易与乡民在日常管理和利益分配方面发生纠纷，本乡本土的经营主体与周边乡民有着天然的情感纽带，相处融洽，发展自然也就相对顺利。

[注 释]

① 如是否有利于农业健康发展、保护耕地和生态环境、促进农民就业增收等。

[参考文献]

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Abstract：Actively guiding industrial and commercial capitals to invest in agriculture is an important route which accelerates the forming of a new relationship between industry and agriculture，as well as between urban and rural areas. On-spot research show that，on the one hand，the basic conditions of agriculture in China and the relative policies related to land and finance restrained the fast development in industrial and commercial investing in agriculture；on the other hand，the latter also brings challenges to farmers' income increase，farmland protection and agriculture safety. There is also hidden danger concerning blind investment，subjective judgment on investment attracting，non-normative land circulation and unstable relevant policies. The study shows that，to perfect industrial and commercial investing in agriculture，in addition to the precondition of encouraging，we should also strengthen the industrial allocation，apply differentiated incentive mechanism，perfect the access and monitoring system，implement flexible land circulation，innovate benefits distributing mechanism between farmers and enterprises，thus guide the industrial and commercial investment to healthily develop and realize a win-win situation among farmers，enterprises and others.

Key words：industrial and commercial capital；agriculture；land circulation；interests of farmers

（责任编辑：李 萌）endprint