中国农业政策支持体系——冯海发

冯海发

中央政策研究室经济局局长

农业支持政策解读

中国农业政策支持体系
——冯海发

冯海发

中央政策研究室经济局局长

进入20世纪以来，我国出台了十几个中央一号文件，2004—2015年，连续11年的中央一号文件，都用来部署三农工作。农业支持政策体系，关注两个大的方面。过去解决好三农问题是我党工作的重中之重，2015年中央一号文件则提出三农的“强富美”目标，即“中国要强，农业必须强”、“中国要富，农民必须富”、“中国要美，农村必须美”。由重中之重到“强富美”，给我们一个重要的信号，政策对农业的支持力量将会不断加强。进入新常态，随着经济发展速度的放缓，财政收入增长的速度也有可能会放缓，但是国家财政支出的重点还是要向三农倾斜，不管财政如何困难，支持三农的力度只能增加，不能减少。因为农业承担的功能，除了提供粮食、畜产品、蔬菜等农产品，保证国家的粮食安全，维护农产品的有效供给，还具有生态和文化传承的功能。冯海发就中国农业政策支持体系六个方面的内容进行了介绍。

一是农业产业支持政策，即培育农业的综合生产能力。农业作为一个产业，其首要任务是提供农产品，维护国家粮食安全和重要农产品的有效市场供应。要实现这个功能，就要不断提高农业生产水平和综合生产能力，就必须在政策上支持农业产业体系的构建。农业产业支持政策主要指向农田水利设施建设，农业科技创新和农业技术推广，对农药、化肥，农机等重要农业投入品产业的支持和高产、稳产、高标准农田的建设。

二是农业制度支持政策，该政策实施的目的是调动农民的生产积极性，维护农民的经济权益。十八届三中全会和2015年的一号文件，都出台了允许农民的土地承包经营权一分为二即承包权和经营权的政策。政策规定，土地承包权归农户，这是长久不变的，经营权归市场。农户可以将土地的承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营，而规模经营是现代农业发展的方向和出路，是实现农业现代化和农民致富的必由之路。在此基础上，政策还允许农户对土地的承包经营权进行抵押、担保，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。土地入股就是土地的资本化，这有利于提高土地利用效率，增加农民收入。另外，政策还允许农民对住房财产权进行抵押、担保、贷款，目前该项政策主要通过试点推行。

三是价格支持政策，该政策实施的主要目的是减少农产品特别是粮食的市场价格波动，避免对农民生产产生影响。目前主要有三方面的政策，第一种是最低收购价，如2005年启动的水稻收购价和2006年启动的小麦最低收购价，这一政策仍要继续坚持。第二种是目前正在试点的大豆、棉花的目标价格。最低收购价和目标价格的区别在于，后者发挥了市场的决定性作用，而前者会对市场价格产生干扰作用。第三种是对一些农产品根据市场变化和生产情况继续坚持实行临时收储。如在畜产品方面，已经对生猪实行猪粮比临界点6︰1的猪肉收储政策。

四是市场支持政策。一家一户的小规模经营方式对市场的依存度较小，如农户只种3～5亩地，生产的粮食自己消耗后剩余量不会太大。而目前家庭农场经营100亩、1 000亩甚至几千亩地，在这种情况下，对农产品市场的依存度大大提高。农产品市场体系建设应与农业的规模经营、现代农业发展相适应，要按照规模经营现代农业发展的要求来重新构建现代农产品市场体系。我国在支持农产品市场建设，特别是大型农产品批发市场方面有一系列的政策，但我国农产品期货市场的建设还比较滞后，发育也不够成熟，这将是今后我国农产品市场体系建设的重要内容。

五是农业补贴政策，近些年我国出台了一系列的补贴支持政策，包括粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等四项普惠制的补贴，以及其他方面的补贴。补贴一方面可以增加农民收入，另一方面则有利于提高农产品的市场竞争力。从国际经验看，农业是必须要通过补贴扶持的，因为农业除了生产产品外，还具文化传承和保护生态的功能，具有较强的公益性。农业的现代化也必须要依赖补贴，不能因为农业实现了现代化，政府的财政补贴就可以取消，从发达国家的经验来看，农业补贴的实施正是在农业实现现代化之后。今后我国农业的四项普惠制补贴要进一步完善，其他的补贴要进一步归并、整合，从而加大单项补贴政策的支持力度，使补贴成为农业发展的重要导向。

六是生态支持政策。现代农业还有一项重要的功能——提供生态产品，这一项功能正变得越来越突出。目前的政策主要有退耕还林、退牧还草、退耕还湖等。目前我国耕地污染严重，特别是重金属污染，污染的土地上生产的农产品也会遭污染，这涉及到农产品安全。2015年3月18日国务院常务会议通过《全国农业可持续发展规划》，该规划对农药、农膜、化肥的使用量做出相应规定。我国农业发展的成效是巨大的，用不到世界10%的耕地，养活了世界20%的人口，但我国消耗的化肥数量也是巨大的，有数据表明，我国消耗了世界1/3的化肥，养活了世界20%的人口。化肥的使用过量或利用效率不高是造成农业面源污染的重要方面。今后我国的农业生态建设和可持续发展，在政策方面要对农产品的投入，特别是农药、农膜、化肥实行减量化，实施配方施肥等精准农业。