权力清单制度：制约专断与滥用

田进+卓文婧

从“邯郸经验”到“富阳模式”，从地方试点到中央政府全面铺开，从权力量的清理到权力质的结构化框定，2013年11月颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从近十年的清权确权实践中总结并正式提出了“权力清单制度”。近年来，权力清单制度在不断取得突破性实践效果的同时，逐步暴露出了一系列有待完善之处，需要搭建与之相配套的治理框架逐步加以优化。

准确认识权力清单制度

权力清单制度的建立就是用清单锁定权力，将“权力关进制度的笼子里”。“经济人”行为理性的驱动使得无论是政府部门还是公务人员个人都有着逐利天性，行政权力在具体的运行中不可避免地会产生诸如权力缺位、错位、边界模糊、寻租、腐败等问题，最终导致行政行为偏离公共价值。权力清单制度的出现，实现了将权力运行“晒在阳光下”，同时也有利于公众更加清晰地识别政府的职权。

具体来说，权力清单制度是指政府及其职能部门依法以清单公开的形式对行政权力事项进行清理，锁定职权边界、责任及流程的一种权力制约机制。这种权力制约机制可以分为两大关键性环节：清理环节和公开环节，具有公共性、明晰性、公开性及合法性的特征，且面向四个具体目标“三个全覆盖、制度规范化、详细具体化及公开透明化”。

权力清单制度力求制约权力的专断与滥用，打破权力暗箱，追求公共价值，是以权制权的实践探索。值得注意的是，仅靠权力清单制度自身是很难承担“锁定权力”的重负的，需要配套的程序清单和责任清单与之配合。程序清单，即程序流程机制，旨在合理说明清单所列权力事项的行使程序，包括行使的方式、步骤、顺序以及时限，并且以具体的程序来框定程序流程的制定、形式及实施。责任清单，即责任监管机制，是对权力清单制度进行制度性监督约束，规定政府在未能如期履行权力清单及程序流程图之要求时应承担的法律责任。只有权力清单、责任清单与程序清单有效结合起来，权力清单制度才能最终发挥制约权力运行的作用。

实践中的思考：武汉市“三联”制度

2014年3月，我国首次实行了国务院各部门行政审批事项汇总清单的网上公开。随后，在“清权、用权与制权”的设计思路指导下，湖北省武汉市政府推出了以“权力清单” “程序清单”和“责任清单”配套组合的“三联”权力清单制度，颇见成效。具体来说，“权力清单”着眼于政府行政权力事项的披露;“程序清单”旨在以办事指南表的形式进一步明晰政府各权力事项具体的操作流程;“责任清单”则致力于以制度性约束来保证整个权力清单流程的合规性与有效性。在“三联”权力清单制度模式中，武汉市政府进行了一系列颇具启发意义的实践探索，如构建了一套动态调整机制，以动态调整与及时更新权力事项;首次引入人大审议机制，成为全国首个将“权力清单”作为人大议案进行审议的地方政府。

作为现行推行权力清单制度较为成熟的地方政府之一，武汉市“三联”权力清单制度颇具地方特色。首先，“三张清单一张网”的权力清单制度模式，确保了权力清单制度流程的完整性与现实的可操作性。其次，武汉市权力清单动态调整机制的建立，充分考虑到了政府职能变迁、法律法规调整、社会经济发展等客观因素的影响，不仅对行政权力事项进行动态调整及更新维护，同时实现了网上及纸质材料的同步更新，充分保证了权力清单制度的动态性及时效性。第三，人大审议机制的引入，实现了外部监督力量的程序性介入，确保了审议过程的规范性;同时，权力清单实施过程中的专家技术支持，进一步提高了审议结果的权威性。

然而，“三联”权力清单制度的不足也逐渐显现。第一，权力清单的设定依据具有局限性，需要兜底条款的应急弹性加以补充完善。但是，兜底条款本身又具有滋生隐形权力的潜在威胁，甚至沦为道德失范的行政人员公权私用、寻租设租的手段，进而加剧地方政府职责缺失的现状。第二，政府在整个权力清单制度制定、实施乃至监督中的主体性，导致了权力清单制度缺乏外部监督力量的有效介入，加剧了政府行为失范的可能性与严重性。第三，权力清单制度推行之后的客观评估缺失，难以保证权力清单制度形成良性的循环机制。

从实践得失看权力清单制度优化

“三联”权力清单制度有效回应了社会公众对于提高政务透明度、增强政府有效性的民主诉求，然而，制度的理论价值能否在实际的政治运行中最终转化为公众福利，很大程度上取决于权力清单制度相配套的治理框架的构建是否成熟，所以，着力搭建权力清单制度的治理框架尤为重要。

首先，要建立法律法规与兜底条款相配套的权力清单制度确定依据。第一，明晰以法律法规为依据的权力清单制定标准，是推行权力清单制度的基础性工作。构建权力清单制度的起点在于按照一定的标准，清楚划分政府的行政权力。第二，明晰兜底条款。法律法规未能穷尽一切事项，需要各地方政府在梳理行政权力时，多用兜底条款加以保障。兜底条款要以明确全责为中心，可以从权力清单中剥离出那些由市场自主决定的内容，保留由政府决定的事项;明晰政府职责范围内兜底内容的归属，保证事事有人管，职责无缺位。

其次，构建多联单配套组合的权力清单制度。在公开“权力清单”的基础上，构建与之相配套的“程序清单”“责任清单”和“权利清单”制度。“责任清单”与“权力清单”是共生存在的，是以积极的方式主动问责督查;“程序清单”则是通过条文化政务办事流程，补充完善“权力清单”;以公民为目标对象的“权利清单”通过明晰公民权利、权利行使方式、权利受损申诉流程等，缓和官民关系，促进社会和谐。

第三，确保权力清单的动态化和持续性。行政权力的变动性特征决定了框定其边界的权力清单也应是动态调整、持续发展的，行政机关应根据权力的变迁随时作出修改、完善。权力清单制度作为一项长期性制度，对行政权力的梳理、公开工作不是一次性完成的，而是一项持续性的系统工程。因而，地方政府还应以制度的形式加以固定，尽快形成规范化、制度化的清单制定流程，以保证权力清单制度的政策实施效果。

第四，完善权力清单制度的监督评价机制。首先着力于从思想上培养行政人员的公仆意识和道德责任感，并设置相关法律法规对行政人员责任缺位行为予以严格处罚。其次，努力提高社会监督的成熟程度，从外部对权力清单制度予以监督制约。再次，将地方人民代表大会引入权力清单制度中，保证权力清单的稳定性与合规性。地方政府在梳理、绘制权力清单之后，应交由地方人大进行审议，并且根据审议结果，决定关于清单的修改意见。对清单实践效果的评价是进一步优化清单的基础。因而，应当构建基于公民社会、市场以及专家机构的三方评价机制，对权力清单制度的实践效果给予客观、准确的评价，并将评价结果及时反馈给权力清单的动态调整机制，以便行政主体及时发现权力清单实施过程中的漏洞，进行系统修复。

（本文为部属高校基本科研业务费资助项目阶段性成果之一）endprint