自贸区试验：创造更开放的模式

张幼文

在中国成为世界第二大经济体并开始以大求强的发展新阶段到来之际，自贸区试验的启动成为国内外高度关注的中国发展新亮点。自贸区探索试验的核心在于以改革与开放的协同创新，构建与经济全球化最新发展趋势相兼容的开放型经济体制，从而以发展的新超越实现经济强国的发展目标。

建设开放型经济体制：

实现国内制度与国际规范的兼容

我国国内体制与对外开放的兼容性，伴随着开放度的提升而扩大。在开放的初期，这种兼容性表现在政策上，即对外资外贸的特殊政策。为了引进外资促进出口，开放采用了对外资外贸的优惠这一特殊政策。这导致了国内长期存在的政策双轨制、双重性，但政策超国民待遇弥补了市场与体制缺陷，适应了外资外贸发展的要求，实现了兼容。这种体制性政策的选择既有利于发展，又隐含着普遍的经济扭曲与效益损失，并导致竞争的不公平和发展的结构性偏向。但这是在国内体制改革难以快速完成情况下的合理选择，是政策性兼容而不是体制性兼容。

加入WTO是国内外的体制接轨。为履行对世贸组织的承诺，国内进行了广泛的改革，实现了与国际规则的兼容，为入世后十余年在开放中奇迹般发展创造了条件。这是一种特定意义上的体制兼容，即市场经济规则意义上的兼容。

今天中国又面临着新的意义上的体制兼容问题，即政府管理职能与国际规范的兼容。中国政府的强大职能既创造了发展的优势与效率，也构造着市场成长的障碍，尤其是其不透明的复杂的审批制和部门权力分割，阻碍了外资企业在中国的顺利发展，很大程度上背离了国际规范。

与政府职能相关的一国管理体制与国际规范的兼容性要求，来自于经济全球化的最新发展。经济全球化从贸易自由化开始，以企业国际化为其高级形式，而投资自由化正是企业国际化的前提。跨国公司在全球范围部署产业链价值链，投资是其基本手段，相应地产生了对国际投资市场准入、规则统一、行政透明、保障有效的要求。因此，在贸易便利化的同时，投资便利化日益成为跨国公司推动全球化的需要。以美国为首的发达国家推动新一轮全球化的重点，已经从消除国家边界上的壁垒深入到国内制度意义上的障碍。由此决定了新一轮开放的主题是投资而不是贸易，新一轮全球化的冲击是制度而不是市场——投资超越贸易的国际趋势要求制度转型。

自贸区在构建开放型经济体制中承担的任务

开放模式：制订负面清单而不是扩大正面清单。

在全球化深入发展中，对各国市场开放提出了全新的要求，本质上是外资企业在东道国市场准入上要享受与本国企业同等的国民待遇。在原先WTO体制下，外资企业只有在那些承诺市场准入的部门可以享受国民待遇，其他领域则不能享受，因此也被称为准入后国民待遇。然而全球化要求各国除了明确若干不开放的部门外，其他部门都开放，从而外资企业享有与本国企业同等的市场准入权，这就是所谓准入前国民待遇。相应产生了明确限制与禁止部门的反向罗列清单即负面清单。这种开放模式的变化对发展中国家和原先相对较为封闭的转型经济国家的开放部署提出了更高要求。中国的开放部署面对着从此前入世承诺时的正面清单下的外资国民待遇向未来负面清单下的准入前国民待遇转型重大变革的挑战。

自贸区所要承担的就是这种以负面清单为特征的开放模式的探索任务。一方面自贸区方案提出了扩大服务业开放的部门，以正面清单的方式扩大了开放，另一方面又承担了为国家采用准入前国民待遇制度研究制订负面清单的职责，负面清单的部门总趋势将不断减少，开放度将不断提高。正是这种升级实现了中国开放与全球化新发展的兼容，自贸区的试验也可谓是这种升级版的试用版。

政府转型：探索监管改革而不是管理弱化。

负面清单模式下开放并不只是在开放领域罗列方式上与全球化的兼容，更重要的是相应要求东道国政府在管理体制上与全球化的兼容。

在负面清单开放模式下，外资项目由核准制改为备案制，企业合同章程由审批改为备案管理，都对监管提出了新的更高的要求。因此，对审批制的改革是国内体制改革的要求，也是开放在体制上真正与全球化体制相兼容的核心。这种改革本质上要求的是政府管理能力的提高和强化而不是减少或弱化。

要实现管理能力的提高和强化，就要更好形成政府各部门的合作与协同，其中技术上的表现就是完善部门间的信息网络平台，以此形成对企业的信息跟踪和监管机制。自贸区要探索这种新型的监管方式，以发现和回答从事前审批转变为事中事后监管可能出现的问题。政府对市场和企业的现有各部门监管职能，包括质量技术、卫生环境、食品药品、知识产权、工商税务等等，要形成联合执法体系，以形成高效监管。要探索购买社会服务强化市场监管的方式。在政府信息公开上要探索国际规则体现体制兼容。全球化的发展日益要求东道国政府对外资权益保护的规范有效，包括公平竞争，投资收益转移，纠纷调解和援助等，在许多方面可以说，国际标准限制了政府行为，也明确了政府改革的方向。

这些政府管理领域上的进步都是开放型经济体系对政府职能与运行所提出的要求，创造规范透明高效的投资环境即与全球化体制相兼容成为其中的核心。

风险防范：维护国家经济安全而不是单纯强调开放度。

体制的对外兼容还要求在高开放度条件下有效维护国家经济安全。

作为国家战略，自贸区试验本身就体现了对经济安全的重视与战略设计。把有一定敏感性的部门开放在一个时期内限定在试验区内，通过试验限制其影响范围，发现其可能的风险。在试验中找到未来适合全国范围全面开放的政策设计是开放的安全推进战略。

安全高效是自贸区体制设计的重要特点。自贸区试验从多个不同层次上进行了这种制度设计。第一类是把外资企业的市场限于区内，如文化市场;第二类是市场开放扩大到自贸区所在市，如上海的工程设计与建筑项目;第三类是允许进入但有一定的限制，如教育培训开放但不包括学历教育，培训、医疗开放限于区内经营;第四类是对一旦开放难以控制区内外影响的设置安全前提，如金融创新要“在风险可控的前提下”推进等等。

自贸区也承担着安全审查试验的任务。自贸区要通过开展涉及外资的国家安全审查试点，探索如何完善国家安全审查制度，为整个国家构建安全高效的开放型经济体系提供经验。这一任务是整个国家未来更高水平开放的需要。

负面清单制度本身就是维护国家经济安全的制度安全。自贸区探索在负面清单条件下的监管模式，将为全国范围高水平开放提供经验。试验区注重推进企业运营信息与监管系统的对接，通过风险监控、第三方管理、保证金要求等方式实行有效监管，这种监管方式将具有普遍意义。同时试验区高度注重诚信体系建设，加快形成企业商务诚信管理和经营活动专属管辖制度，针对企业全面信息与基于诚信体系建设的探索，未来具有全国性开放的普遍意义。endprint