加强政府部门预算绩效管理的思考

◎文/赵阳 杜晓燕

加强政府部门预算绩效管理的思考

◎文/赵阳 杜晓燕

政府部门预算绩效管理的开展

党的十八大明确指出“要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”从2003年起，我国财政部开始启动预算绩效评价工作，2005年，第一批中央部门预算绩效评价试点建立；2009年，地方财政部门开始开展预算绩效评价工作；2012年，财政部对全面推进预算绩效管理工作进行部署，进一步推动全国预算绩效管理工作。经过10余年的探索，我国的政府部门预算绩效管理工作取得了积极的进展。

近年来，我国政府高度重视预算绩效管理工作，财政部先后下发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预[2005]86号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）、《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）等一系列政策文件，对项目立项和预算计划、财政资金的分配和运用、项目业务管理和财务管理、项目的实际产出和效果等全过程，都提出了明确的绩效管理要求。2012年出台的《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预[2012]396号）和两个评价方案，确定了今后一段时期预算绩效管理工作的总体目标和重点工作。初步统计，仅2012年中央部门就新出台了近30项预算绩效管理办法，体现了对预算绩效管理工作的重视。

现状与问题

近几年，财政部门通过不断地探索，逐步加强对预算绩效工作的要求。以上报绩效评价试点范围的项目为例，按规定，2014年预算纳入绩效评价试点范围的项目要求达到本部门公共财政支出规模的5%；2015年部门预算，纳入绩效评价试点范围的项目资金规模要力争达到本部门公共财政支出规模的8%。财政部门在逐步扩大预算绩效管理范围的同时，不断深化预算绩效管理工作。笔者尝试从权力结构和协同机制的视角分析其预算绩效管理制度执行中出现的问题。

1.利益结构分化

预算绩效管理工作的公共利益可以概括为：通过预算绩效管理，提高预算资金的利用效率，优化公共资源配置，节约公共成本，减少政府不必要的支出，使预算绩效发挥更大的作用。同时，预算是一个博弈的过程，是不同利益主体争夺预算资源的过程。从这个角度说，每个部门都要尽力争取预算资源最大化。因此在预算绩效管理工作中，部门需要趋利避害，保证已有的预算资金，不能因为预算绩效管理而影响预算资金量，这就是部门的利益。在预算绩效管理工作中，预算部门的利益和公共利益存在一定的分化，这是预算绩效管理工作中普遍存在的问题。

2.激励结构不足

预算绩效管理工作缺乏激励机制，达成目标的动力不足。目前的情况是，财政部门往往根据一个项目的预算执行情况来决定是否要消减该预算，规定了每年七月底预算执行要达到当年预算总量的45%，每年十一月底预算执行要达到当年预算总量的90%，否则，就要相应地扣减当年预算。这种预算执行情况与消减预算之间的联系对各预算部门形成了一种激励机制，很多部门都在关注预算执行情况，因为预算执行能够影响到部门财政资金。预算执行其实只是预算资金使用情况的一个方面，以预算执行情况作为是否消减预算的依据是有些片面的。各部门更多地关注了预算资金的执行情况，对预算资金的绩效目标是否达成却缺乏关注，会造成达成预算绩效管理的目标动力不足，不能够很好地执行预算绩效管理的相关制度。

3.职能、结构不匹配

部门预算绩效管理工作职能结构不匹配，部门预算绩效管理工作分工不明确，导致预算绩效管理制度的执行力不足。没有独立的机构、相关人员不充足及人员之间分工不明确，必然要削弱预算绩效管理工作的执行力，导致部门预算绩效管理工作很难更深入地开展。

4.部门预算绩效评估系统不足

预算绩效评价分析在某种程度上只局限于预算绩效管理部门，缺少其他相关部门的支持，缺乏相关领域专家充足的论证，没有与相关专家、中介机构等协同起来，因此评价分析的权威性不够。

5.监督机制严重不足

部门预算绩效管理工作中功能结构分化不足，没有完善的监督机制。每年年初，财政部门会下发文件，要求报送上一年度预算绩效管理工作的整体总结。财政部门会根据各单位上报的绩效工作总结和试点项目绩效评价报告给各部门下发审核意见。财政部门对绩效评价的审核意见包括报告内容审核、报告质量审核以及评价结论审核。以2013年财政部门给某部门反馈的绩效评价报告审核意见书为例（见表）。

从财政部门反馈的绩效评价报告审核意见书可以看出，财政部门的审核意见比较简单，没有太多的针对性，不能够准确地测量和显示各部门在预算绩效管理工作中的表现。显然，财政部门并没有建立全程的、完善的预算绩效评价监督机制和控制机制，因此很难保证各政府部门预算绩效管理制度执行的质量。

表　绩效评价报告审核意见书

对策建议

针对我国政府部门预算绩效管理制度执行力中存在的问题，笔者尝试探索我国政府部门预算绩效制度执行提升的可选择路径和相关建议。

1.构建合理的部门预算绩效制度执行的权力结构

（1）利益结构战略：协调分化的利益。在预算绩效管理工作中，公共利益可以概括为：通过预算绩效管理，提高预算资金的利用效率，节约公共成本，减少政府不必要的支出。部门的利益则可以简单概括成争取预算资源最大化，在预算绩效管理工作中，要保证已有的预算资金。由于存在部门利益与公共利益的矛盾，很难完全实现预算绩效管理所要达到的理想状态，因此需要建立一个综合机制，通过多种方式进行平衡与协调，使部门的利益更接近公共利益，不断协调分化的利益。简单而言，培养良好的绩效文化，提高思想认识，强化绩效理念。进一步明确各项预算资金的用途，使预算资金支出的规定不断细化，减小预算部门谋取自己利益的空间。

（2）激励结构战略：注重绩效评价结果应用和问责制。

其一，注重预算绩效评价结果的应用。财政部门首先要建立绩效评价的反馈和整改机制，对各预算部门上报的绩效报告认真调研，提出有针对性的建议。同时应把预算绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要参考指标，不再单纯把预算执行情况作为安排下一年度预算资金的重要依据，对于绩效考评好的单位，在预算资金上可适当增加，把预算绩效考评和预算编制有效地结合起来，对各预算绩效管理部门形成良好的激励机制。

其二，建立预算绩效问责机制。将预算绩效评价结果纳入政府考核体系，纳入到各部门的工作目标考核范围，作为评价一个部门工作的重要指标。同时，将预算绩效评价结果作为综合考核领导干部的一个指标。依据预算绩效考评结果，实施绩效问责，纳入政府绩效行政问责考评范围，逐步建立预算绩效问责机制。对由于故意或过失等原因导致预算绩效制度执行不力的情况，可以对相关部门和责任人进行责任追究，对于预算绩效评价中发现的财政违法行为，要给与直接责任人相关的处分。总之，通过问责这一强迫式的协同方式，改变各部门在预算绩效管理制度执行中的激励结构，使各部门不断提高预算绩效制度的执行力。

2.形成部门预算绩效管理制度执行协同机制

（1）职能-结构协同机制。

其一，强化机构与人员的保障。预算绩效管理机构的缺失必然影响预算绩效相关工作职能的发挥。为全面推进预算绩效管理工作，2010年，财政部在预算司设立了预算绩效管理处，负责组织和指导全国的预算绩效管理工作，从而健全了预算绩效管理的工作机制。独立的预算绩效管理机构是至关重要的，能够为预算绩效管理制度的执行提供机构保障。然而到目前为止，还有很多预算部门没有设立专门机构，为了强化预算绩效工作的开展，各部门都应该加强机构建设，结合本部门的实际情况尽快设立独立的预算绩效管理机构，已设立单独机构的，要进一步完善预算绩效管理机构职能，增加预算绩效管理的编制和人员。

其二，完善政府部门预算绩效管理流程。将预算绩效管理的理念与预算编制、执行和监督有效地结合起来，在预算的各个环节，融入绩效管理。合理的工作流程能够减少部门预算绩效管理制度执行的阻力，提高执行效率。

（2）决策-执行-监督协同机制。决策、执行和监督是管理过程的三个基本环节。在预算绩效管理制度执行中，参与预算管理的部门往往相对较多，各部门之间既有合理的分工与协作，又有相互的约束与制衡，只有这样才能使政府预算绩效管理制度很好地执行。决策、执行和监督三个职能间形成的约束与制衡，能够保障在预算绩效执行中权力不被滥用。形成良好的决策-执行-监督机制，要明确各部门在预算绩效管理工作中的分工，不能忽视监督机制在预算绩效管理制度执行中的重要作用。

（3）部际协同机制。

其一，在公共行政执行中，部际协调和政策评估是部际协同机制的两种方式。良好的部际协同在我国部门预算绩效管理制度执行中可以形成更强大的合力，共同实现预算绩效管理目标。

其二，在部门中成立预算绩效管理工作领导小组，协调各部门之间的关系。工作领导小组是一种有效的部门间协调方式，也是一种部门间决策和执行的协调机构。随着预算绩效管理工作的逐步开展，建立预算绩效管理工作领导小组十分重要，它的建立健全了预算绩效管理工作的机制。

其三，加强预算绩效的评估工作。政策评估是加强政策协调的一个重要手段，在预算绩效管理工作的评估中，要适当引入第三部门和相关专家的参与，以确保评估的客观性。要建立健全我国的预算绩效评估系统，对预算绩效管理制度执行前和执行后进行评估，并将评估结果用到计划和规划中。要建立健全预算绩效管理的专家学者库和中介机构库，涵盖不同领域、不同行业以及不同专业的人才，保证预算绩效评价工作能够科学有效，提高预算绩效管理的客观性和公正性。

■ 编辑：田佳奇

作者单位：（国家统计局财务司）