社会治理的目标设定及政策选项

◎ 文/张林江

社会治理的目标设定及政策选项

◎ 文/张林江

政府变革仍在持续推进中

由于我国具有非常悠久的历史，官方和学者又喜欢总结治国理政的经验教训，所以每个时期形成的国家管理智慧对今天的我国都有一定影响。我国经历了由计划经济向市场经济的经济转轨、由农村社会到城市社会的社会转型，其中，经济社会管理的环境、内容和方式等处于持续的变革和变化中。这些都一并构成约束条件，影响着我国政府的管理边界和职能调整。

随着对经济社会发展规律认识的深化，党的十八届三中全会对于政府和市场、政府和社会的关系进行了更为科学的界定。近两年，我国已经取消了数百项审批项目，而且行政审批制度改革还在加快。在经济领域，政府除了必要的宏观调控和资源配置外，大量向企业赋权，为市场微观主体松绑。在社会领域，则大力发展社会组织和基层社区，向民间社会赋权，调动和激发微观社会主体的活力。

十八届三中全会明确了我国全面深化改革总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记提出，治理能力是一个国家制度执行能力的集中体现。虽然我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，但在具体工作方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。因而在明确加快制度建设的同时，提出了加强国家治理能力建设问题。

由此可见，我国的政府管理模式，无论是管理内容构成，还是能力建设，都处于持续地变革之中。这注定了我国社会治理演进的第一重含义，首先是政府治理的变革。

社会治理处于变革之中

在我国政府和社会边界重新划分和明晰的同时，社会治理的模式也处于变革中。

1.发育社会

在我国漫长的帝国时代，虽然出现了所谓的“皇权不下县”的乡绅式基层治理，也多少具有一些西方社会学意义上的民间社会意义。但与庞大的皇权和官僚治理体系相比，民间社会的力量实在是太弱。而且，这些民间社会的组织无论是地域范畴、行动能力，还是影响范围以及与皇权互动现实，都非常有限。

新中国建立之时，基于旧中国一盘散沙、“就像是装在一个麻袋中的马铃薯”的状况，按照中国共产党的政治理想，以党为核心、用自上而下的方式对整个国家进行了一次重新组织或者说建构，最终于20世纪50年代中期形成了所谓的“整体性社会”，社会流动受到极大抑制，个人生活也受到公权力的极大干预。

事实证明，这种政府无限权力、无限责任的社会治理模式难以为继，是与现代国家的政府有限责任、有限权力趋向相违背的。我国改革开放的历史，在一定程度上就是向民间社会再次还权、赋权的过程。而大量的民间结社、农村村民自治、城市居民自治、民间公益慈善、志愿服务等在这30多年的勃兴，表明在传统的国家组织社会、建构社会和动员社会的体制之外，社会的自组织和自团结力量开始兴起，而且在政府、市场之外，发挥着独特的社会整合作用，我国由总体性社会走向政府、市场和社会三元时代。因此，有些专家提出，社会建设的第一步应当是建设社会，这看起来像是同义反复的表述，实际是强调社会这个独立空间的再生产、再构建，是对我国传统社会治理的反思和修正。

2.重新界定政府和社会的边界

有人曾经提出重新界定政府和社会边界的原则：凡是社会组织能够办理和提供的社会事务和社会服务，凡是公民、法人和其他社会组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，要尽可能以适当方式由各种社会组织、市场主体承担。这一原则打破政府对公共事务大包大揽的格局，有效降低社会治理成本。与此同时，政府进行职能转变，将主要精力放在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维持社会公平正义、加强市场监管、提供基本社会保障等方面。其总体改革方向就是奉行对社会领域不干预、少干预的大原则。

3.政府管理社会的方式也在嬗变之中

管理学研究和管理实践的观察都表明，管理既受到管理环境和管理对象的约束，也受到旧的管理思路、管理模式的影响。我国的传统社会治理因素仍在演化，社会转型仍在进行中，政府无论是组织方式还是官员的行为方式也难免受到旧思维、旧方法和旧习惯的影响。但是，旧的社会管理模式已不能适应新形势变化，需要加以改革。改革目标既包括向市场、向社会让渡权力，也包括向地方、向基层放权赋权，还包括政府向社会购买服务、帮助社会组织进行能力建设等。这是政府和社会新型关系的重建。

实现社会治理目标的政策

我国社会治理的双重目标，其一是政府再造或者说国家再构建，以公权力运行的现代化、效能化为目标；其二是社会治理模式的创新，以私空间培育、民间社会再组织、新型政府社会关系建立为目标。目标确定之后，我们通过什么样的政策来达到这些目标呢？

1.通过激发社会活力促进社会创新和进步

恰如经济政策的意义在于避免经济发展的大起大落一样，我们应当通过一定的社会政策工具，激发社会活力、维护社会秩序、增进社会福祉，从而实现社会治理的现代化。为此，通过一系列的政策选择、优化、排序、执行和监督等活动，提出一整套的政策“配方”，供决策者选用和实施，以实现有效治理社会的目标。

（1）处理好国家（政府为代表）与社会的权力（权利）分配问题。要激发社会活力，国家要适度收缩和减少其公权力的施用范围，而将推动社会发展的权力向社会让渡。如通过大量发展社会组织、社区和志愿服务等方式，激发各类非政府团体、个体的力量，实现自下而上的社会再组织。政府要主动将传统上由其行使的部分权力进行消减，学会“让权”，学会包容。随着人们的思想更加多元，价值观更为复杂，利益取向也更为多样，这种权力（权利）的转移会成为社会进步的重要标志。

（2）处理好国家与市场的权力（权利）分配问题。历史表明，没有成熟的市场，社会的活力也无从谈起。经济发展仍然是推动整个人类社会前进的主要动力。在处理政府与市场的关系中，要激发市场的能动作用，减少政府对微观事务干预。

（3）处理好政府内部的权力分配问题。由于较低层级的政府、管理部门更了解当地情况，更能制定针对性的地方政策，所以，中央政府及时将地方、基层的诉求和利益纳入一体化利益解决方案。政策制定取向，就是在维护全局利益的前提下，在制定政策时，充分考虑地方、基层诉求，允许在不违背法律和政策总体导向的情况下，因地施策，激发地方、基层创造活力。

2.通过维护社会秩序保证社会平稳运行

为了实现社会秩序平稳运行，要严格贯彻依法治国的原则，按有关法律、法规维护社会稳定。对破坏社会安定，违背国家法律的行为，坚决依法严处，真正维护国家利益、民族团结。

3.通过增进社会福祉促进社会和谐

如果说激发社会活力、维护社会秩序更多地强调权力（权利）分配问题的话，而增进社会福祉则更多地讨论社会资源的配置问题。

（1）谁来配置社会资源。鉴于社会资源的丰富性和分散化，事实上，社会资源配置由政府、市场和社会三个领域、三种机制在配置。如政府在其掌握的财政资源、公共政策制定和公共权力行使等方面具有最大的影响力。市场经济条件下，市场则对经济领域的人力资源、资本、土地等自然资源、技术、管理等的配置，具有很强的影响。而家庭、社区、企业、社会组织甚至个人则对其自我财物的用途、日常生活安排、个体或群体消费，具有相当强势的控制性。当然，由于每个国家的经济社会政策不同，会影响这三个领域、三种机制发挥作用的范围和效果也不同。

（2）如何配置社会资源。社会资源在特定条件下总是具有稀缺性的，为此，社会资源配置的种类、数量、顺序和结构等是一个具有很大操作空间的公共事务。现代国家普遍逐步建立起自己的社会保障和福利体系，但由于理念、发展程度、社会状况等方面的差异，福利取向上出现了完全强调国家责任的福利国家型、强调与劳动挂钩的社会保险型、强调只承担补充责任的剩余型福利三个大类。由此可见，社会资源如何合理科学配置，既有效率又不致浪费，是一门大学问。

（3）社会福祉在工业化国家福利演进过程中，已经形成了一些基本的内容。早在1941年的《贝弗里奇报告》一书就针对英国当时保障制度的诸多问题，提出了23项改革建议。如改革工伤赔偿制度、统一社会保险制度、将医疗和康复服务作为公共服务向国民统一提供等。

另外，报告还讨论了保障待遇标准、房租问题、老年问题、伤残赔偿途径问题、社会保障预算、国民各个群体的社会保障计划、消除贫困等问题。《贝弗里奇报告》还提出了贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒散五大祸害成为五类社会政策的滥觞。针对贫困问题，现代国家普遍建立了促进和保障就业政策；针对疾病问题建立了公共卫生政策；针对愚昧问题建立了教育政策；针对肮脏问题建立了公共住房政策；针对懒散问题建立了社会保障和个人社会服务政策，从而建立起了现代社会的社会政策框架体系。而社会治理的现代化如何衡量，往往通过对相关社会政策目标的实现程度作为分解指标再加以换算和排序，这也是当前我国国家治理面临的课题之一。

（作者单位：国家行政学院社会治理研究中心）

■ 编辑：张涵

■ 零雨其濛 陈宝林/摄