全面认识我国超大城市治理的瓶颈问题

◎ 文/陶希东

全面认识我国超大城市治理的瓶颈问题

◎ 文/陶希东

2014年，我国按照城区常住人口的标准，对城市规模等级作出了新的界定，城市规模分7个等级，其中城区常住人口超过500万的称为特大城市，城区人口超过1000万的为超大城市。按照这一标准，目前北京、上海、广州、深圳、重庆和天津6座城市，属于超大城市。建立健全超大城市现代治理体系，全面提升治理能力，是国家治理体系建设的重要内容，而客观理性地认识超大城市治理的内涵，以及面临的现实瓶颈，是完善治理体系、提升治理能力的前提和基础。

超大城市治理的基本内涵

全球治理委员会提出的概念认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使用相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。很明显，这是以西方国家人口较少、市场经济成熟、民主体系发达、法治健全和公民社会成熟等为基础的一个管理工具。而我国的城市管理体制和现实与西方国家不同，唯有从我国实际情况出发，辩证吸收西方治理思想的精华，才能找出适合我国的城市治理工具和手段。从这一点来看，我国的超大城市治理，具有自己的内涵，是积极适应新常态的一种新型管理战略。

1.超大城市治理是传统集权式城市管理模式的转型升级，绝不是放弃政府管理及主导性

顺应经济全球化、市场化、网络化、单位制解体化、社会流动化、文化多元化、经济中高速增长和社会利益大分化的大趋势、大格局，对传统中央高度集权、全能政府管理模式施行一个渐进式改革过程，旨在不断优化治国理政方式，其中全面加强党的执政基础和执政能力，是超大城市治理的核心所在。

2.超大城市治理是围绕政府、市场、社会三者关系的权力重构过程，实现各尽其能、各得其所、权责对等

在新形势下，应将超大城市政府不应该做、没有能力做的事权进一步向市场、社会转移，市场能做的事情让市场做，社会能做的事情让社会做，政府该做的事情，要做好。从政府权力高度集中的“大政府、小社会”格局走向权力分散化的“小政府、强政府、强社会”新格局，这是对传统全能政府、无限政府利弊的全面反思，也是对政企、政社权责不对称问题的积极回应与重新归位。

3.超大城市治理是城市制度和政策的全面协同创新，旨在实现政治稳定、经济繁荣、社会和谐、文化繁荣和生态文明的综合效应

治理的核心是制度更新与流程再造。超大城市治理是一个系统工程，是对传统行政管理制度、经济体制、社会体制、文化管理体制、生态体制以及多领域公共政策的协同创新、同步推进，只有有效解决超大城市面临的各种问题，才能构筑安全、繁荣的国际大都市。

我国超大城市治理面临的瓶颈问题

北京、上海、广州、深圳、重庆和天津6座超大城市，是我国人口、经济发展的重镇，各类要素高度集聚，对国家和区域经济发展具有举足轻重的影响。但是，由于城市治理理念、水平、能力等方面的原因，近年来普遍出现了交通拥堵、环境污染、公共安全事故频发、看病难、上学难等诸多发展型问题或“大都市病”，引发民众的关注和热议。产生这些问题的主要原因是，超大城市的治理能力严重不足。实际上，从目前来看，我国超大城市治理，存在着以下6方面瓶颈因素：

1.人口数量大，人均公共服务短缺、服务供给面临挑战

（1）人口总量大，超大城市治理需要考虑这一基本国情。我国超大城市的人口总量，如上海常住人口达到了2500多万、北京达到2100多万，并且每年还有大量外来人口不断涌入这些城市，人口增长给大都市治理带来首要难题。

（2）人口密度高，如按城镇用地计算，2012年上海人口密度高达9589人/平方公里，其中中心城区16828人/平方公里。而这一密度在东京为6992人/平方公里，巴黎为3540人/平方公里，伦敦为4762人/平方公里，即上海市区人口密度是东京的2.4倍、伦敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。

（3）当前公共服务的资源配置是以城市户籍人口为依据的，并不是以常住人口为依据。总量大、人口结构分布缺陷、户籍导向的资源配置体系三者相叠加，首当其冲的就是给教育、医疗、住房、道路、水电煤和垃圾处理等公共服务设施带来巨大压力，政府公共服务的供给速度无法满足不断增长的人口需求，增加了治理难度。

2.摊大饼城建模式，城镇体系不健全，资源空间配置不均衡

由于经济发展阶段和规划布局思路的差异，我国的城镇化与西方发达国家有着不同的发展模式。西方发达国家在郊区化的推动下，城市分散化发展特征明显，郊区才是很多富人向往的居住之地。而我国的超大城市，在优先保障城市政府驻地，然后圈层式向外扩展的传统发展思维下，使得中心城区始终是超大城市政府精心建设与发展的重心所在，大量资源和就业岗位集中于此。郊区则是山高路远、服务资源严重缺乏的落后乡村地带，中心城区与远郊区之间缺乏真正像样的新城。另外，中心城区高企的房地产价格，驱使低收入群体或新就业者只能在郊区居住而去中心城区上班。这种摊大饼式、缺乏反磁力中心、职住不平衡、资源配置空间呈现显著差异的格局，直接造成了中心城区人口扎堆以及大规模的城郊人口迁徙潮现象，这也是造成上下班高峰时期大拥堵的重要原因之一。

3.政府职能过度集中，思想解放不够，社会力量发育不足

笔者所述前两点是在长期城市建设模式下呈现出的客观城市形态，可以说是超大城市治理的客观性瓶颈。但除此之外，有很多城市问题或城市病的产生，与政府的主观治理思维有很大的关系。如在建国后高度计划经济体制惯性思维下，政府在很大程度和实际行动中，扮演着全能政府、无限政府的角色，任何公共治理的事宜，政府都在积极发挥着主体作用，而对调动市场和社会力量缺乏应有的制度安排和政策设计，社会参与不足导致的结果就是城市治理只要产生问题，普通民众就直接找政府。在这一点上，当前某些政府部门领导，思想还不够解放，对社会组织、行业中介组织抱有一种戒备心理和不信任态度，导致社会成长空间被挤压或抑制，社会组织发展严重不足，社会资本参与公共服务供给、市政建设、城市管理的渠道机制不畅。唯有建立健全政府购买服务机制，释放市场和社会活力，才是解决超大城市病的一剂良药。

4.孤岛效应明显，多头治理显著，治理合力不够

超大城市治理具有系统性、综合性、协同性的内在要求与实质，一些问题的产生是多因素叠加形成的结果，对诸多城市病的解决，需要多部门综合协同处理。在过去几十年改革开放进程中，尽管政府体制进行了一轮又一轮的改革，但在食品安全、流域水污染治理、大气污染防治、网络治理等领域仍然存在某些“部门利益化、利益部门化”的倾向。政府作为城市治理的重要主体之一，如果在不同层级政府部门间，对这种以本部门利益为导向、信息相互封锁的横向体制不做改革创新的话，超大城市治理的诸多难题无法从根本上得到有效解决。令人可喜的是，近年来上海在浦东新区率先探索的工商、质监、食药监“三合一”和专利、商标、版权“三合一”两个“三合一”体制创新，产生了显著实效。所以，在大部制改革的基础上，深化跨部门治理，必然成为超大城市治理的重要战略选择。

5.立法不足和执法不严并存

成熟的城市治理体系，一定是以法治为基础的依法治理、违法必究和全民守法。如纽约、伦敦、东京、巴黎、新加坡等，健全的法制法规体系及民众的自觉守法意识，是其取得显著治理成效的根本保障。 从这一点来看，在我国超大城市治理中，一方面，存在着有关法律不完备的问题，尤其是围绕互联网、电子商务、移动终端、大数据等现代科技发展而出现的许多新领域，缺乏与之相对应的法律法规，使得有些方面政府无法可依，立法进程滞后于社会经济发展现实。另一方面，由于受到高速增长时期形成的政府依靠行政权力推动经济增长的惯性思维以及人力、财力、物力的限制，很多现有法律没有得到有效的贯彻执行，存在着有法不依、执法不严、司法不公等问题，目前存在的制假造假、商业欺诈、违法乱纪等各种乱象，很多都是执法力量不足、执法成本高企、执法不严造成的结果。

6.跨区域联动治理机制不健全或无效

西方发达国家大都市区经济发展的历程和实践经验表明，超大城市要想提高城市治理的水平、解决诸多限制城市发展的病症和问题，必须把自己融入到大都市区域之中，在跨越行政区边界的更大范围内，与周边省市一起统筹规划、协同协商加以解决，尤其是在基础设施建设、产业升级转型、水环境保护、空气污染治理等方面，需要城际合作。

位于广西壮族自治区阳朔县，“世外桃源”主要有荷花池、燕子湖、燕子洞、侗乡风情和原始部落组成，展示了一幅古桥、流水、田园、老村与水上民族村寨融为一体的绝妙画图。

■ 居国南乡 原永红/摄

当前，我国北京、上海、广州等超大城市所在的京津冀、长三角、珠三角等区域内部，尽管近年来借助一些大型国际活动为契机，在中心城市与周边省市之间努力建设了一些跨行政区的横向协调机制，但由于地方政府官员考核和人事制度固有的局限性以及缺乏跨界发展的法制权威保障，导致这三大区域的跨界协调机制并不是非常有效，“行政区治理”远远大于“跨区域治理”，致使在基础设施互联互通、环境标准统一、联合执法、信息资源共享、产业转型等方面，仍然步履维艰。

新常态下超大城市治理的新思路与战略选择

针对以上瓶颈，在新时期，笔者认为我国超大城市治理应该采取如下思路与战略：

1.基本思路：全面实施跨界治理

在经济全球化、网络化、市场化的大背景下，超大城市治理是一项具有复杂性、系统性和艰巨性的重大工程，更是一个多元主体网络互动的开放系统，单独依靠政府、市场和社会任何一方力量或某个单一城市的努力，无法实现超大城市治理的有效性和持续性。因此，在提高市民综合素养、文明水平、健全法制和加强法治能力的基础上，如何以创新城市治理体制、机制为前提，以满足人的需求和促进人的发展为核心，努力形成政府、市场、社会之间以及城市与周边区域之间的常态化跨界合作机制，实施互动性、协同性、整体性的跨界治理，就成为超大城市治理的基本思路。笔者所说的跨界治理主要包括3层含义：

（1）实施跨行政区划边界的跨区域治理，打造全球城市区域经济共同体。超大城市一般都是一个以超大城市为核心的全球城市区域，如何处理好基础设施、公共服务、环境保护和产业配套等跨区域问题，直接决定着超大城市及整个区域发展的能力和水平。因此，超大城市治理首先要跳出“一亩三分地”的狭隘思维，树立跨界区域意识，培养跨界协商能力，搭建跨区域共治平台和机制，理顺地方政府之间的利益关系。

（2）实施超越政府部门利益的跨部门治理，提升政府内部的协同治理能力。当前，随着互联网经济的崛起，使得超大城市实际上成为了一个巨大的全球经济平台。面对经济跨界融合发展要求（互联网企业、平台经济等）以及一些社会事务本身的连续性（如从田头到餐桌的）、统一性（如分散在多部门的社会救助、规划与区划等），政府部门要放弃“本位主义”、 “九龙治水”、“各管一段”的传统模式，在“大部制”基础上，进一步建立健全不同部门之间的横向合作关系，构筑平台经济、网络经济、融合经济发展要求相适应的跨部门治理新体系。

（3）实施凸显公私合作伙伴的跨界治理，即所谓的PPP模式（Public-Private-Partnership）。针对超大人口规模和城市需求，通过建立健全政府购买服务、特许经营权、委托管理等规则，引入社会资本参与超大城市基础设施、公共服务、社会治理、养老服务等公益性事业投资和运营，发挥政府、市场、社会的多方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，解决超大城市诸多需求压力和发展瓶颈。对此，上海、北京等地已经作出了很有价值的探索，关键在于要持之以恒，形成法律制度，长期化运作。最近，河南省郑州市在这方面进行了新的探索，在全国产生了重大反响。

2.重大战略选择

针对主要瓶颈，超大城市治理重点应该实施以下战略：一是实施人口科学化调控战略，疏解中心城市功能。二是重启政府回归本源的再改革战略，依法构筑有限政府、责任政府、法治政府和透明政府，理顺政府、市场、社会之间的关系，全面促进社会组织发展。三是实施大都市区城镇体系战略，大力发展中等城市和郊区新城，促进生产力合理布局、职住平衡，提高城市运行效率和效益。四是全面实施依法治市战略，加大执法力度，为各类利益主体创造公平竞争的法治环境。

（作者单位：上海社会科学院社会学研究所）

■ 编辑：田佳奇