推进环京津贫困带保护性开发的国际借鉴

◎文/李真 杨勇

推进环京津贫困带保护性开发的国际借鉴

◎文/李真 杨勇

环京津贫困带隶属燕山——太行山集中连片特困地区，紧邻京津，是典型的大都市周边生态抑制型贫困区域，其所属的22个国家级贫困县中，大部分自“八七扶贫攻坚计划”以来就戴上了国家贫困县“帽子”，至2004年亚洲开发银行技术援助项目《河北省发展战略研究》提出“环京津贫困带”概念，遂广受社会关注，也因此获得了更多的减贫资源。但总体来，环京津贫困带远未摆脱贫困，并面临越来越大的资源环境压力。从国际上看，诸如美国、日本和法国等发达国家，都曾遭遇严重的区域发展不均衡问题，在推进集中连片贫困地区进行保护性开发方面积累了许多有益经验，值得环京津贫困带学习借鉴。

环京津贫困带发展现状与形成原因分析

环京津贫困带涵盖3个地级市、22个国家级贫困县，分别为承德市的承德、平泉、隆化、丰宁和围场5县，张家口市的宣化、张北、康保、沽源、尚义、蔚县、阳原、怀安和万全9县以及保定市的涞水、阜平、唐县、涞源、望都、易县、曲阳和顺平8县。该区域贫困面积大、程度深，致贫原因复杂，过去十几年来虽得到国家、省市的帮扶，仍难以跨越贫困陷阱。1.发展现状

1.发展现状

环京津贫困带的贫困落后表现在三个方面：一是贫困程度深。22县人均地区生产总值不到河北省平均水平的一半，不及京、津的1/5；各县农民年人均纯收入多在5000元以下，调查显示贫困发生率为43%，贫困集中度相当高。基层财政也很“贫困”，22县平均财政自给率为23.3%，财政收支矛盾尖锐。二是资源流失严重。自然资源退化与破坏，表现为草原退化、土地沙化和山区石化等，加之多年干旱少雨，贫困人口在脆弱的环境下追求生计。人力资源匮乏，表现为居民整体教育水平较低，村庄空心化、人口老龄化趋势明显。三是基础设施薄弱。交通、医疗、文化和通信设施等都存在欠账现象，农田水利设施滞后，村民住房条件普遍较差。

2.形成原因

历史上，环京津贫困带所属的县市发展水平曾与京津郊区县相当，后来由于多方面原因拉开发展差距，其形成固然有地处山区发展天然受限的原因，在很大程度上还是发展机会丧失与“被剥夺”的结果。区域经济与资源环境之间相互作用，又相互制约，关系纷繁复杂。借鉴系统动力学的因果关系与反馈回路，较直观地呈现环京津贫困带形成与长期存在的原因（见图），可以看出，该区域已经形成一个“经济滞后（人民收入低）-生态环境压力大-经济更加滞后”的恶性循环。

（1）环京津贫困带紧邻快速发展的京津大都市，受到的抑制作用大于带动作用。作为首都北大门，环京津贫困带一些市县对外开放晚，经济起步晚。如张家口到1995年、承德丰宁县到1998年才获准对外开放，滞后十几年。之后，在我国快速城镇化过程中，在京、津大都市的“虹吸作用”之下，环京津贫困带县市的大量资金、人力等要素流向京、津地区，影响了当地经济发展与城市建设。

（2）区域自然本底较差，加上承担大区域生态涵养、生态屏障功能，属于限制开发区，发展受到遏制。环京津贫困带生态环境负担比较重，过去由于过垦、过牧造成的生态破坏难以修复，影响至今。加之区域承担了繁重的生态产业建设任务，许多原有项目关、停、转，新上项目受限，又得不到足够的补偿，区域经济与人民收入自然提升缓慢。

环京津贫困带形成的原因分析

（3）经济滞后对资源环境产生不利影响。由于经济滞后，贫困带县市发展所需的财政资金不足，拖累地区基础设施建设与公共服务供给，在市场竞争中处于不利地位，对企业、项目缺乏吸引力，难以承接先进地区的产业转移，也导致不少扶贫项目难以成活。由于经济滞后，区域能够提供的就业岗位有限，人们难以摆脱对土地、森林等自然资源的依赖，更不会积极投身生态环保事业，使扶贫与生态建设效果都大打折扣。

环京津贫困带的贫困已经积重难返，对区域进行大规模的扶贫开发又须“投鼠忌器”——经济发展不能以破坏环境为代价。这个区域很难凭借自身乃至河北省的力量来实现脱贫，必须借助强大的外力，深入实施保护性开发建设，一方面要发展经济，提升人民收入与地方财力；另一方面要做好生态建设与环境保护工作，使经济发展不影响生态涵养、生态屏障功能的发挥。

国外对落后地区进行保护性开发的做法与成效

目前，美国、日本和法国等国家都有一些经典案例，或解决了区域性的贫困与生态退化交织问题，或在保护环境的前提下推动了落后区域的赶超式发展，其积累的一些经验可以为我国所用，为扶持环京津贫困带发展提供启示和借鉴。

1.美国对阿巴拉契亚地区的生态修复与开发

阿巴拉契亚地区曾是美国最大的煤炭产区、第二大产盐区和第三大生铁产区，但在第二次工业革命中落伍，沦为美国最贫穷的地区，且早期滥垦滥伐引致的水土流失、采煤燃煤带来的空气污染等恶果显露，地区经济社会陷入贫困与环境退化的恶性循环。1960年，阿巴拉契亚地区人均收入为1400美元，相当于美国人均收入的73.6%，有高达 30.7%的家庭生活在年收入3000美元的贫困线以下。

美国于1965年制定了《阿巴拉契亚地区开发法案》，并依法成立“阿巴拉契亚地区委员会”，推动区域扶贫开发工作。针对阿巴拉契亚地区偏远闭塞、自然环境恶劣、基础设施落后和缺少中心城市带动等问题，扶贫开发主要从四个方面发力：一是大手笔建设公路等基础设施，给脱贫创造必要的交通条件。阿巴拉契亚地区委员会批准建立长达3782公里的公路网络，后增至4868公里；非公路项目则主要集中在社区公共设施、能源和企业发展以及教育和医疗设施建设等方面。二是治理生态环境。采取强有力的措施来治理和改善地区环境，涉及土地复垦、水净化、大气净化和酸雨控制等诸多方面。三是培育经济增长中心。把阿巴拉契亚地区划分为68个专区，每个专区重点扶持一个有基础、有潜力的城镇，使之成为区域增长中心。四是发挥资源优势，发展壮大旅游产业，给当地居民带来更多就业机会。

这种以改善经济环境为主的间接扶贫开发模式，效果不会立即显现，但对区域长远发展有裨益，推动阿巴拉契亚地区不断缩小与其他地区的发展差距。1969-1977年8年间，阿巴拉契亚地区人均收入接近翻一番，相当于全国人均收入的比重增至88.4%，并吸引移民不断回流，标志着区域发展活力与吸引力的回升。

2.日本对北海道地区的保护性开发

北海道地处日本北端，面积8万多平方公里，由于气候寒冷、土地贫瘠和人烟稀少，曾是日本最落后的地区。二战后，日本为恢复经济、安置退伍士兵等，加快了北海道地区的开发。北海道开发是依据法律和规划进行的分阶段、有序开发。1950年，日本颁布《北海道开发法》，并建立了“北海道开发厅”（中央机构）和“北海道开发局”（地方机构），形成了中央直辖、地方辅助的开发体制。1952-2007年间，日本共实施了六期北海道综合开发规划，目前实施的是2008年颁布的《引导地球环境时代的北海道综合开发新计划》，每期规划都有明确的阶段性目标和任务，且注重连续性和递进性，形成了完整的规划体系，并与日本的全国性开发规划相配套，保障了北海道综合开发的顺利进行。

日本政府对北海道开发给予了大量财政金融支持。北海道除享受针对落后地区开发的全国性财政税收优惠政策外，还享受特殊优惠政策。如成立政府金融机构“北海道东北开发公库”，专门对北海道的综合开发项目提供长期低息贷款等资助，截至1998 年累计融资4.8 万亿日元，有力促进了北海道的开发与发展。日本政府还将大量资金投向北海道的基础设施领域。1963-1997年，北海道开发事业费中，用于公路、铁路、港口和机场等项目的费用占50%左右，由此建立起北海道内及北海道与本州之间的综合交通体系。

北海道在开发过程中，非常注重生态环保。开发之初，大量开采煤炭资源和开垦农田、发展工业等，给北海道带来不小的环境压力。北海道及时调整产业结构，重点发展农、渔、旅游和物流等，形成第一、第三产业的比较优势，第二产业在区域经济中的比重则低于日本平均水平，降低了经济发展对资源环境的压力。20世纪90年代初，北海道地区三次产业结构为5.5∶24.6∶69.9，同期日本产业结构为2.3∶39.4∶58.3。同时加强污染治理与生态修复，实施了网走湖水污染治理、茨户川水质改善、景区垃圾无害化处理、道路防雪林建设等项目。

目前，北海道生产总值达到20万亿日元，经济规模与芬兰、爱尔兰等欧洲国家相当；整个区域保有日本25%的耕地，森林覆盖率达到71%，成为日本主要的粮食、畜产品和海产品的供给基地和旅游疗养胜地。

3.法国对西部欠发达地区的开发

二战后，法国区域经济不平衡加剧，东西发展差距拉大，拥有巴黎、里昂和马赛等主要大城市的东部内陆地区被称为“富裕的工业法国”，而以农牧业为主的西部地区由于资源贫乏、交通落后，沦为“贫困的农业法国”，人均收入比全国平均水平低30%-35%。为缩小发展差距，20世纪60年代起，法国将国土开发的重点转向欠发达地区，促进经济活动和公共设施等向西部地区转移配置。

（1）大力振兴农村地区。一是推动农业规模化、现代化。出台“农业指导法”，通过税收优惠政策等，鼓励农村土地集中及富余劳动力退出土地经营，促使农场数量减少与规模扩大；实施“农场现代化开发计划”，对农场购置农机、新建畜舍等提供低息贷款。二是发展农村文教事业。三是提升农村发展环境。在国家预算中专列“农村发展整治基金”，斥巨资打通农村和落后地区的公路、铁路网，完善各类公用设施。

（2）鼓励企业和人口落户欠发达地区。设立“地区开发津贴”，对搬迁到落后地区的企业给予扶持，包括提供低息贷款、实施免税政策、提供高达64%的拆迁补贴以及降低土地能源收费等；还对到落后地区安家的青年给予安家补贴。与此同时，通过强制性的“工业分散”法令，限制工业和人口继续向发达地区、大城市集中。西部的布列塔尼等地区从中受益，到20世纪70年代基本实现了工业化，与东部发展差距不断缩小。

国外经验对环京津贫困带开发与减贫的启示

落实京津冀协同发展重大国家战略，加快环京津贫困带的保护性开发势在必行。从该区域的发展现状、致贫原因出发，借鉴美国、日本和法国等国家推动落后地区发展的有益经验，未来推动环京津贫困带开发与减贫应从5个方面努力：

1.强化规划引导

环京津贫困带开发需要配套制订详尽、具体的发展规划或者行动计划，如日本北海道地区的综合开发规划。在规划中，应对区域产业发展、基础设施建设、公共设施配套和生态环境建设等都作出精细化的部署，将脱贫与开发的目标分年度细化，扶持举措落实到每一个贫困村。

2.提升基础设施

美国、日本和法国的经验都表明，基础设施建设是区域减贫的重要抓手。通过前期扶贫，环京津贫困带大部分地区实现了村村通公路、广播电视与通讯信号覆盖等，扶贫成果需要继续巩固。加快建设一批基础性、公益性重大项目，如完善高速路网、鼓励有条件的城市供水管网向农村延伸、推进贫困村电网改造升级、扩大农村危房改造试点等，进一步改善贫困带生产生活条件。

3.加大扶贫力度

我国过去的扶贫，资金使用范围太大，但单个贫困县、贫困村得到的资金少，难以弥补资金缺口，加之地方财力薄弱，配套困难，扶贫资金的效益很难发挥。当前，环京津贫困带的扶贫已经进入攻坚阶段，必须克服总体投入不足、扶持力度不够的问题。一方面，争取中央、省级加大对环京津贫困带的扶贫投入。当前，如环京津贫困带的大型基础设施项目，应实行国家财政全额投入，不增加贫困县配套负担，不增加贫困农户负担。另一方面，完善京津冀区域生态补偿制度，合理评估环京津贫困带所提供的水源涵养、风沙阻隔等生态服务的价值，争取京、津给予更多的生态补偿。

4.导入绿色产业

合理开发当地资源，因地制宜发展特色产业，是美国阿巴拉契亚地区、日本北海道及法国西部地区的共同选择。环京津贫困带要稳定脱贫，也必须依靠发展产业，找到一条绿色经济发展之路。充分利用环京津贫困带的区位优势，承接京津产业转移，对符合环保要求的企业到贫困带投资兴业给予优惠政策。依托紧邻京津市场的优势，大力发展畜牧、蔬菜、果品和杂粮等特色农业，推广节水农业、生态农业，拓展农业深加工链条，建设现代农业产业园。利用良好的自然生态条件，发展乡村旅游、生态休闲和健康养老项目等，带动贫困农户就业增收。

5.重视生态环境建设

区域开发不能以生态环境为代价，而应通过生态建设提升区域环境容量、抵御自然灾害能力等。如日本在新一期的北海道综合开发规划中，明确提出“山清水秀的北国大地——建设美好而又可持续发展的北海道”的战略目标。环京津贫困带应继续加强以水土保持、生态资源蓄积、小流域治理为重点的生态建设，加快实施农村清洁工程、再生能源利用工程等，在扶贫攻坚过程中改善区域生态环境，更好地承担起生态涵养、生态屏障功能。

*本文系国家自然科学基金资助项目《大都市周边生态抑制型贫困区减贫机制研究——以环京津贫困带为例》（编号：71203016）的阶段性成果

作者单位：（李真，北京市社会科学院中国总部经济研究中心；杨勇，运城学院经济管理系）