上海市闵行区深度城市化中群众工作机制的构建与创新

中共上海市闵行区委党校课题组

[摘 要]上海市闵行区在深度城市化进程中，注重群众工作机制的构建和创新，在群众工作联系服务机制、群众工作参与决策机制、群众工作绩效评价机制等方面作了十分有效的探索和实践。本文拟对这些实践进行调研和思考，并对如何更好完善和推进群众工作机制作些许思考。

[关键词]群众工作机制；深度城市化；构建与创新

[中图分类号] D252 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）05-0039-03

完善的群众工作机制，可以使群众工作走上制度化、规范化、科学化的轨道，是有效开展群众工作的重要保证。上海市闵行区在深度城市化进程中，十分注重群众工作机制的构建和创新。本文在总结闵行区群众工作机制的有效实践基础上，进一步剖析尚存的问题，并对如何更好地构建和完善群众工作机制作些思考和研究。

一、上海市闵行区深度城市化中群众工作机制的构建情况

上海市闵行区根据区域特点和发展定位，于2010年提出深度城市化的概念。所谓深度城市化，指在现有城市化的基础上，对城市化的内涵和目标进行调整和深化，对城市化的模式和路径进行改进和创新。从深度城市化的要求来说，主要表现在三个方面：在城市化的发展理念上，更加突出以人为本；在城市化的发展内涵上，更加注重满足不同人群的多样化需求；在城市化的推进机制上，更加注重民主协商、公众参与。

（一）以服务为核心，构建多层次、多领域的联系服务群众机制。一是出台若干联系服务群众文件。先后下发了《关于建立以“三联四会”为主要内容的群众工作机制的实施意见》、《关于在全区党员干部中开展“大走访”活动的实施意见》、《闵行区代表（委员）议案提案意见建议办理工作人员问责办法（试行）》和《闵行区党代表履职办法（试行）》等文件。二是确立“三联四会”制度格局，筑牢多层次联系服务机制。通过建立区委委员联系区党代表、基层党委委员联系基层党代表、党代表联系党员群众的“三联”工作体系和区委常委会议事会、基层党委（党工委）议事会、基层党（总）支部议事会和基层党员群众代表议事会的“四会”工作制度，探索建立一种长期、持续、有效的代表（委员）联系服务群众工作机制。三是建立固定的代表（委员）工作室和村（居）委接待点，建立长期、持续、有效的代表（委员）联系服务群众工作机制。闵行区于2013年制定了《关于进一步完善本区代表（委员）联系服务群众工作机制的指导意见（试行）》，有效整合了现有的群众工作、代表（委员）依法履职和述职评议、大联动处置、公共政策评估、干部监督考核等一系列工作机制，使得资源更加集中，流程更加优化，处置更加高效，群众满意度也在逐步提升。四是规范“大走访”活动，在切实走访慰问中践行联系服务群众机制。2010年1月18日，区委印发了《关于在全区党员干部中开展“大走访”活动的实施意见》，形成了以区四套班子领导干部和区级机关处级领导干部联系村或居民区党组织、街镇党政班子成员联系本地区规模以上非公企业党组织、基层党组织班子成员联系党员和困难群众的“点对点”走访网络，党员领导干部通过“一送、二问、三听”从访贫问苦、释疑解惑、问需解怨等方面解民苦、安民心、缓民急。五是基层党代会成为基层干群密切联系的有效途径。各基层党代会用制度形式确定了群众工作的方式方法，让群众真正参与党的工作当中。基本上每个乡镇局行都做出了党委委员联系党代表、党代表联系党员群众的规定，大部分乡镇局都建立了党代表接待日制度，在每月规定的时间和地点安排党代表接待群众来访，收集群众的意见和建议。

（二）以自治为基点，建立多方面的群众工作参与、决策机制。一是强化党务公开制度，为群众工作参与、决策机制的构建奠定基础。闵行区首创了“党务公开网”，从2007年1月1日正式开通，历经四次改版，逐步摸索出了一套适合区情的网上党务公开模式。在不涉及党内机密的情况下最大限度地公开，对重大决策、决定、决议等都通过党务公开网进行公布；对重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等“三重一大”事项，决策前征求意见、决策过程和决策结果等都完整进行公开；全区处级以上干部选拔、任用、考核、奖惩的情况也通过网络和新闻媒体主动公示。依靠这一重要平台，并通过对区委全委会运行机制改革以及实行全委会对重大事项的审议票决，推动党务公开规范化、程序化、制度化，在党内有效营造知晓、参与、监督的民主氛围。二是注重平等协商，构建“四会”工作体系。全区各镇、街道、莘庄工业区通过积极推广决策听证会、矛盾协调会、政务评议会、民意恳谈会等不同类型的“四会”制度，全方位听取民意，提高群众参与度。形成了“周周会”、“楼道自治”等好做法、好经验。三是公共政策制定实施中，切实推进群众参与、决策机制。在制定公共政策时，注重把好“事前论证、事中听证、事后宣传”关。政策是否符合实际、群众是否了解、执行是否有阻力等，公布前必须反复论证。对一些影响面广、涉及群众切身利益的政策，做好条目的解释工作，加强宣传和引导，让群众充分了解政策具体规定的保护群众利益的内容。同时，还主动让民众评、让民众说、让民众议。四是基层形成了一系列行之有效的群众工作参与、决策品牌。区、镇（街道）在公共事务管理的过程中，主动变“单向行政指令式”为“双向党群互动型”，通过政务公开的形式，积极引导群众有序参与公共事务管理，提升了政务信息的透明度、参与度和认可度。2010年，江川路街道党工委试点推行党员听证咨询制度，听证范围涉及城市建设、社会管理和社会事业等与老百姓切身相关的民生工作。马桥镇在村、居民区推广村（居）民“周周会”的做法，积极探索村居党组织领导的群众自治的有效路径，畅通了群众利益诉求的表达渠道。梅陇镇积极探索“六会三公开”制度，主动引导群众参与社区公共事务管理和居民自治，做到公共事务决策前、决策中、决策后全程公开。古美路街道通过推进充满活力的楼道自治、家园自治，培育社区居民自治意识，切实推进协商民主的发育成熟。

（三）以监督为抓手，建立严格有效的群众工作监督、评价机制。一是群众工作绩效评价主体由“一元主体评价”转向“多元主体评价”。确定四大人群作为群众工作绩效的评价主体，即代表评价，包括五大代表（党代会代表、人代会代表、工代会代表、团代会代表、妇代会代表）、委员评价（主要指政协委员）、群众评价、社会评价等。此外，有些镇根据实际情况，确定一些机构作为评价主体，如吴泾镇实施的《2013年度吴泾镇群众工作项目考核评估办法》中，把评价分为项目评估制和部门考核制。浦江镇运作“三三制”群众工作评价制度，即由群众、政府、党委各占三分之一，进行有效监督和评价。二是群众工作绩效评价内容从“单方面”转向“多方面”。从基层实践来看，目前闵行区群众工作评价内容主要包括四个方面：群众工作态度、群众工作执行情况、对群众反映问题解决情况如何、对群众反馈情况如何等。三是群众工作绩效评价方式从“系统内、封闭的”转向“系统外，公开的”。自2010年以来，闵行区委积极探索和建立新形势下基层党建开放式的第三方评价体系。《中共闵行区委关于进一步加强和改进党的群众工作的若干意见》中明确指出，由第三方专业机构组织对群众工作进行开放式评价，重视群众评议。四是群众工作绩效评价结果运用从“走走过场”到“与奖惩、升降挂钩”。《中共闵行区委关于进一步加强和改进党的群众工作的若干意见》中明确指出，要提高群众工作在各级领导班子和领导干部绩效考核指标体系中的权重，与领导班子评价和干部奖惩任用挂钩。把群众工作实绩作为党员民主评议、党性分析和考核评优的重要依据。《关于进一步完善本区代表（委员）联系服务群众工作机制的指导意见（试行）》中指出，对诉求办理不力、群众反映强烈的部门和责任人，代表（委员）可以建议对相关职能部门或责任人进行问责。endprint

二、上海市闵行区深度城市化中群众工作机制构建面临的新挑战

（一）群众工作机制尚不够完善。目前，民主决策机制、群众诉求表达机制、困难群众帮扶机制、督查督办及责任追究机制、各类信息搜集分类机制等均已建立，并且通过“三联四会”群众工作机制将各项机制加以整合，借助“大联动”信息化平台辅助运作。但群众工作机制还不够完善，比如群众工作教育动员机制不够健全和明确，服务群众机制存在问题的处置率不够迅速，监督评价机制的实践性不强等，各个机制在运行过程中，条块联动不够深入。

（二）重视机制创新的同时，对机制贯彻落实尚有些乏力。有些部门对已经制定出来的群众工作机制重视不够，致使党的群众工作机制“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”、“说在嘴上，写在纸上，贴在墙上”，有些地方无法真正得到贯彻落实，大大地降低了机制的权威性。

（三）现有的机制尚未形成科学体系。党的群众工作的新变化、新要求，体现在群众工作的机制设计上，应注重向系统化转变，要求各个机制间既要相对独立又要相互联系，构成一个层次分明、界限清晰的体系，目前闵行群众工作机制的系统化程度还不够。

三、对加强群众工作机制创新的若干思考

（一）以社会主义核心价值观和闵行城市精神为导向，推动群众工作动员教育机制建构，是完善群众工作机制的前提。教育组织群众是我党的优良传统和政治法宝。只有不断提高宣传、引导、教育、组织、动员激励群众能力，建立和完善动员组织群众机制，才能改进群众工作方式，做好群众工作。在宣传教育组织群众中，不能简单灌输和发号施令，要以社会主义核心价值观和闵行城市化精神为导向，尊重、理解和积极构建更为完善的沟通对话机制、民主协商机制，善于与群众平等交流、善于运用说服教育、示范引导和提供服务等方法把群众工作做深、做细、做实。

（二）贴近需求，深化群众工作联系服务机制，是完善群众工作机制的基础和核心。营造和谐的党群干群关系，必须围绕服务人民群众这个核心，通过真心实意和卓有成效的服务，赢得人民群众对党和政府的信任、拥护和支持。具体做法包括：一是健全服务机制，创新服务方式，拓宽服务领域，强化服务功能，把基层党建工作寓于服务群众之中。二是整合已有服务资源，使已有的服务资源在有效的整合中发挥效应最大化。三是将各项服务群众机制具体化，包括建立惠民政策落实督查制度、群众困难及时解决制度、群众意见处理督办制度等。

（三）在尊重群众主体地位的基础上，健全群众工作参与、决策机制，是完善群众工作机制的关键。人民群众要求对社会事务有自己的发言权和建议权，以维护自己的正当利益。为此要构建多层次的群众工作参与机制，具体做法包括：其一，发挥工会、共青团、妇联等人民团体在党群沟通中的桥梁、纽带作用，充分发挥人民团体在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。其二，完善各类新社会组织的民主参与机制，扩大和深化农村村民自治和城市社区自治等基层民主实践形式，增强新社会组织的社会自治功能，保证人民群众直接行使民主权利，培养人民群众的民主意识和民主能力。其三，完善咨询、智囊组织的民主参政机制，大力提倡知识分子参与党群沟通，完善各类咨询、智囊组织的运行体制，充分发挥各类专家和研究咨询机构在推动和改进党群关系上的积极作用。让群众参与的目的是推动群众更好参与决策。决策制定要体现三大原则：一是依法决策。群众工作要严格遵守程序，决策的内容符合法律规定与要求，不得与法律相抵触。二是民主决策。给利益相关方以平等机会进入到决策中来，防止少数人控制话语权，以民主与法制的途径确保公正协调利益关系，使群众安心放心。三是科学决策。科学决策是党的群众工作决策的本质要求。

（四）在规范权力基础上，制定群众工作监督评价机制，是完善群众工作机制的保障。人民群众对党的工作的评价是参考性最大的评价，人民群众的监督是最有效的监督。具体做法包括：第一，强化思想认识，完备相关的文件。建议尽快从区级层面出台群众工作评价指导文件。第二，明确群众工作绩效评价标准的层级。一是区内统一标准。这是全区群众工作都必须遵循的共同的原则和要求，是区级层面的考核和评价。二是基层具体标准。每个基层站在本基层实际的基础上，结合区域发展定位，根据特定群众工作的性质、目标、任务、特点等制定适合基层特点的具体标准。第三，“多元评价主体”的分工应更加明确、具体。党的群众工作的绩效评价有赖于各级群众、各级党组织、各级政府、社会各有关部门和人士广泛参与支持。第四，出台更多的细则规定，确保评价结果的有效运用。如提出提高群众工作在各级领导班子和领导干部绩效考核指标体系中的权重，与领导班子评价和干部奖惩任用挂钩。

课题负责人：韩晓燕 课题组成员：段冰冰、焦玉玲、朱华

责任编辑：刘 捷endprint