基于博弈论视角的行政立法公正原则

卢济健　朱柯铭

摘要：行政立法过程的公正原则是保证立法有序进行和立法结果有效执行的重要因素。立法过程是各利益主体反复博弈的过程，其结果会实现在某种程度的利益均衡状态。基于博弈论的视角分析行政立法过程发现：立法过程博弈形成的利益均衡状态呈现一定的不公正性；因参与主体所掌握的资源和所处的生存和发展环境不同，博弈双方在力量、信息接收等方面明显不对称，并存在“搭便车”的现象。因此，需采取规范博弈主体的参与规则，扩展博弈参与途径，建立立法博弈约束机制等措施以求保证我国行政立法的公正原则。

关键词：行政立法；博弈论；公正原则；利益均衡

随着经济的快速发展，社会阶层分化加剧，各种社会利益冲突的现象不断出现，并向多元化趋势发展。各阶层民众对自身合法利益的诉求和保护越来越看重。随着民众法律意识的提高，传统的仅仅通过行政政策主导法律决定社会权利和利益分配的方式受到民众的严重质疑。因此，各利益主体企图通过立法将其所在集团的利益最大化的时候，各个利益相关群体都寻求并主动地参与到立法过程中来，为保护自身的利益进行协商谈判，这使得立法过程中权益的分配从政策博弈转变为了立法博弈。为了保证立法博弈的有序进行，显然需要遵循一定的原则和程序，国内外众多学者纷纷对此进行了探究。

欧美学者大多数是将行政立法置于“控权说”角度，研究如何去约束和控制政府立法权力，防止并救济不当行政给人民带来的侵害。我国的学者对于行政立法的研究大多数从“折衷说”的角度出发，即认为行政立法具有控权和保权双重作用，对行政立法进行系统研究。虽然两者研究角度不同，但都认为行政立法必须遵循一定规则和程序。一是行政立法必须建立并遵循一定的价值标准，如实现宪法原则、补充法律规则、维护法律秩序等[1，2]；二是行政立法必须是民主的，公众必须可以有效参与，即拥有有效的利益表达、沟通和整合机制[3，4]；三是行政立法权限必须受到限制，立法的授权、监督、自由裁量权等必须得以控制[5，6]。总的来說，学者已经意识到行政立法过程中利益表达、沟通、整合的重要性并试图通过建立某种范式去规范，这种范式大多数是研究如何达到利益均衡状态，却忽视这种均衡状态本身以及实现过程有可能是不公正的，从而导致一些法律没有得到有效实行，民众争议很大。因此，行政立法的公正原则及有效实现的研究具有较大的学术和实践上的价值。

一、利益均衡状态

自人类产生以来，个体利益之间的矛盾、个体利益与公共利益的冲突便贯穿始终。一般人类解决冲突的办法可以通过战争，也可以通过谈判，第一种方法显然代价太大，最终解决利益冲突的方法主要是通过谈判，进行博弈和妥协。为了保证这种谈判的有序进行，需要一种规则去约束，使其置于某种框架之内，这种规则便是法律。当然，只有公正的法律才能得到民众的认可和遵循。由此可知，立法过程的公正性尤为重要。根据博弈论，立法过程是一种利益冲突、反复博弈和妥协的过程，其结果会实现在某种程度的利益均衡状态。但是，这种利益均衡状态并不意味着立法过程是公正的，这种利益均衡状态的形成过程可以是冲突双方或多方在实力相当时，通过平等自愿协商达成一致所形成的，也可能是冲突的双方或多方之间实力相差悬殊，强势方通过各种方式迫使弱势方接受某种利益追求规则所形成[7]。第二种压制的均衡便是当今我国行政立法过程中面临的重要问题。我国在行政立法过程中，因利益双方力量对比的不对称、信息的不均衡、部门利益化严重、行政立法裁量权过大等问题，严重影响了行政立法的公正原则。

二、博弈论视角下的行政立法

1944年美国经济学家摩根斯坦（Morgenstern）和数学家冯诺·依曼（Von Neumann）创立了博弈论的理论，之后数学家约翰·纳什（John Nash）发表了一系列开创性的文章奠定了这一学科的基础。MBA智库百科中解释：“博弈论是指研究多个个体或团队之间在特定条件制约下的对局中利用相关方的策略，而实施对应策略的学科。”博弈要素主要包括局中人、策略、得失、次序。纳什指出：“博弈的结果呈现纳什均衡状态，这是一种稳定的博弈结果，具体来说，在一个策略组合中，所有的参与者面临这样一种情况，当其他人不改变策略时，他此时的策略是最好的。也就是说，此时如果他改变策略他的支付将会降低。在纳什均衡点上，每一个理性的参与者都不会有单独改变策略的冲动（1950）。”

市场经济条件下，各利益主体冲突与竞争加剧，其竞争逐渐表现为几个利益集团的直接对抗。从博弈定义来看，可归结为博弈问题。因此行政立法过程中运用博弈论的决策模型进行决策，将使行政立法更加合理化。随着社会的发展，利益群体不断分化，各利益主体间的冲突不断，需要建立起一套公正、合理、合法的利益均衡机制，博弈论无疑满足这样的要求[8]。行政立法过程是以理性主义为基础主导的，是不同利益主体反复博弈在一定时期内实现平衡的状态。在我国，有一些法律的立法过程没有遵守博弈的规则，实现的均衡状态并不是实际的“纳什均衡”，民众的争议很大，没有得到良好的遵守和实行。

另外，我们对行政立法过程中的博弈进行研究需了解立法过程中参与博弈的主体、途径、信息以及平衡状态进行了解。作为立法过程中利益博弈的主体，首先是理性的，会在特定的情况下做出符合自己利益最大化的选择。在现今中国行政立法过程中，利益群体参与到立法的利益博弈过程中的主动性越来越强，数量也越来越多，并成为不容忽视的博弈参与力量[8]。一般而言，政府部门、立法部门、利益集团、学者、社会公众、弱势群体等都在立法博弈的过程中扮演者非常重要的角色，显著影响着立法的形成，成为行政立法主要的主体。这些主体由于其掌握的资源和所处的位置不同，参与的方式也不同。当然，立法的主体需要充分掌握立法博弈中的信息，通过自己掌握的信息决定自己的行动。从一定程度上讲，信息等同于利益，占有特有信息，就意味着占有特定的利益。一般立法博弈的信息有几种：与事实相关的信息，主要是涉及到利益关系方面的信息；与制度相关的信息，主要包括其制度的合法性、合理性信息；与博弈对手相关的信息，主要是对方基本信息、判断以及反应。行政立法博弈的结果应是一种公正的均衡状态，这种状态中每个主体都不会轻易的转变策略。

之前我们知道行政立法过程是各利益主体反复博弈的过程，其结果形成一种均衡状态。但是，这种均衡状态并不意味着其是公正的，这种状态只是一种结果，任何立法过程都会形成这种结果。那么，什么是立法公正原则呢？笔者认为，立法公正就是立法所涉及的相关利益主体经过反复的较量和博弈，最终形成一种利益相对均衡状态，在这个状态下，各方都满意或至少不反对，它在程序上和实体上的呈現公正性原则。也就是说，立法公正的标准是：各利益主体满意、程序公正和实体公正。这是行政立法所追求的目标与落脚点。

三、行政立法不公正的原因及情形

实现了利益均衡状态，并不意味着实现了立法公正。由于立法参与主体所掌握的资源不同，所处的生存和发展环境不同而形成价值观念、意识形态不同，导致立法的公正性受到严重挑战。

（一）博弈双方力量的不对称。

博弈双方力量的不同，对立法的影响程度也不同。强大的利益群体掌握着丰富的资源，拥有更多的渠道，其可以更有效的从各方面增加自身对公共决策的影响力。如，他们可以通过结成相关组织、聘请有影响力的人物对相关人员进行游说、收买一些媒体为他们摇旗响喊等方式来施加影响力，最终形成利于自身的立法博弈结果。弱势群体由于自身在文化、资源、信息、人力等方面的局限性，在立法博弈过程中始终处于弱势地位，不能及时有效地将自己的需求传递给政府，甚至会被踢出立法博弈过程中。当前社会面临的诸多矛盾和冲突，很多都是关于弱势群体的利益纠纷，因需求和受损利益得不到申述只能采取非理性的手段进行表达和抗争，如劳资纠纷、城市拆迁、土地征用等过程中利益受损而上诉无门的弱势群体往往会采取极端的方式进行抗争。

（二）立法制定者有其利益诉求

以博弈论的观点来看，在立法过程中参与利益博弈的群体都是属于理性人，其会趋向于追求自身利益最大化，他们在博弈的过程中做出的决策和行为，会以最符合自身利益为出发点。我国的行政立法主要采取政府主导的模式，政府拥有立法博弈的参与人和法规和规章制定者双重身份，这显然是不合理的。政府部门及人员是理性人，在制定法规、行使权力的过程中，往往会较多的争取和追求自己所在的利益团体的利益，这就难以保证立法的公正原则。如我国行政立法过程中面临的“公共利益部门化”问题，其实就是政府部门采取各种各样的方式去实现自己的利益最大化，甚至是不正当的利益需求的具体表现。对政府部门没有完善的监督、竞争和约束机制，会导致其他相关博弈主体的缺位和博弈效果减少，立法中的利益博弈最终会成为部门之间的利益博弈。

（三）博弈信息的不对称

博弈信息，是立法博弈过程中不可忽视的因素，博弈者主要会依据其接收到的信息做出决策。我国行政立法博弈过程中，因博弈各方信息的不均衡，严重影响了立法博弈的公正。政府相关立法部门因其本身具有的特殊地位，可以轻易的获得博弈信息，其获取信息的渠道、范围和信息的准确度都要远远高于其他的社会群体。特殊利益集团有更多的资源和资本，与政府联系密切，能轻易地从立法制定者那里获取表达自己利益诉求的信息。甚至政府部门和一些特殊利益集团存在着密切的利益联系，两者会共谋其共同利益，对决策共同施加影响使其倾向于他们。弱势群体则在信息的获取上处于弱势的地位，获取信息的渠道非常有限，很难获取有用的信息，在博弈过程中的地位非常弱势，只能成为立法结果的被动接受者，难以维护自身的利益。

（四）“搭便车”现象

博弈论分析中有一个“智猪博弈”现象：猪圈里有两头猪，一头大猪，一头小猪。猪圈的一边有个踏板，每踩一下踏板，在远离踏板的猪圈的另一边的投食口就会落下少量的食物。如果有一只猪去踩踏板，另一只猪就有机会抢先吃到另一边落下的食物。当小猪踩动踏板时，大猪会在小猪跑到食槽之前刚好吃光所有的食物；若是大猪踩动了踏板，则还有机会在小猪吃完落下的食物之前跑到食槽，争吃到另一半残羹[9]。那么，两只猪各自会采取什么策略？答案是：小猪将选择“搭便车”策略，也就是舒舒服服地等在食槽边；而大猪则为一点残羹不知疲倦地奔忙于踏板和食槽之间。行政立法过程利益主体的博弈一般会以利益群体或利益集团的方式出现，群体或集团中也会出现这种“智猪博弈”现象。同一个群体或集团的每个人趋于理性的基础，会以花最少成本为出发点做出决策。法律可以被看作是一种公共产品，具备消费的非竞争性和非排他性。一个群体或集团参与立法博弈过程中会不可避免的出现这种“搭便车”现象，部分成员不去积极努力和付出，但仍然可以不受阻碍地享受其他成员努力所获得的成果而不必付出相应的成本，这种行为对其他成员来说是不公平的，是立法不公正的表现。

四、保证行政立法博弈公正性的措施

行政立法博弈由于各博弈主体资源力量的不对称、掌握信息情况不同、立法制定者自身的利益诉求和利益群体成员的搭便车行为，造成行政立法的不公正。解决行政立法不公正问题可以通过规范博弈主体的参与规则，扩展博弈参与途径，建立立法博弈约束机制等措施来解决。

（一）规范博弈主体参与规则

各利益主体参与立法博弈应该是合理、合法、公平、平等的。对于弱势群体，应该提高他们的参与能力，提高其组织化程度，将分散的利益需求转化为共同的组织意志，以影响和其自身利益相关的法律法规。我国的弱势群体力量比较分散，经常以个体而不能以集团的形式来表达自身的利益诉求。只有聚集分散的力量形成强大的利益集团，才能有效的追求自身的利益。基于此，政府应当积极支持弱势群体建立相关非政府的组织，提高弱势群体的组织化程度，使其能够充分地参与立法博弈。对于行政立法部门，应明确其权限，限制其特权，使其保持一定程度上的中立。可以引入“第三方”，即行政立法部门不直接参与立法过程，将立法的制定交给第三方，或者与第三方合作制定，如可以将立法交给高校或与高校合作。对于实力强大的利益群体或集团，需建立良好的制度和博弈规则以规范其行为，禁止通过政治寻租、经济寻租的方式来博弈。

（二）扩宽博弈渠道

要想实现立法博弈的公正原则，必须使各方博弈主体都有良好的利益表达渠道。可以通过健全利益表达机制、扩宽利益表达渠道、建立良好博弈平台来促进博弈各方的平等参与。其中最主要的是扩宽公众参与机制，而这种机制可以通过两种方式来完善：通过完善公众参与行政立法程序，加强行政立法的民主性，如健全立法公正制定；提高行政立法程序的立法层次，转变行政立法程序主要通过行政法规或者地方规章来规定的情形，如在今后人大制定的授权法中，必须举行听证等[10]。同时积极发挥新闻媒体应有作用，通过新闻媒体进行博弈，政府部门不得过多参与媒体的具体运营中，减轻审核程序和要求等。

（三）提高立法博弈透明度

必须保持立法博弈的透明度。对各利益群体同步公布博弈信息，使其同等机会接受到相关信息，从而保证立法公正性。随着我国公民的法律、公民意识的提高以及民主、权利意识的增强，行政立法博弈的透明度得到一定的提升，但相關立法机构所披露的信息仍呈现滞后性，各方利益主体获得的信息不是同步的，公众即时参与性差。应完善立法的公开机制，将立法之前和立法过程的信息进行有效公开，保证各利益主体获取信息的数量在一定程度上的等同性。（作者单位：广西大学）

参考文献：

[1]张淑芳.论行政立法的价值选择[J].中国法学，2003，（4）：55-64.

[2]余翔.浅论行政立法的缺陷及其完善汕头大学学报（人文社会科学版）[J].2005，（6）：70-74.

[3]曾祥华.论公众参与及其行政立法的正当性[J].中国行政管理，2004，（12）：65-69.

[4]李永林，郝振明.论行政立法民主性参与制度的构建[J].湖北行政学院学报，2006，（3）：27-31.

[5]浦湜.我国行政自由裁量权监督制度研究——以工商行政管理为例[D].东北师范大学，2009.

[6]湛中乐.对行政立法的监督与控制[J].国家行政学院学报，2004，（3）：30-34.

[7]陈光.利益均衡与立法公正的冲突及协调[J].贵州警官职业学院学报，2010，（3）：64-68.

[8]王丹.论我国立法过程中的利益博弈[D].郑州大学，2013.

[9]陈建先.从零和博弈到变和博弈的裂变——政府经济行为的均衡解[J].行政论坛，2011，（4）：47-51.

[10]刘小妹.公众参与行政立法的理论思考[J].行政法学研究，2007，（2）：40-46.