基于“祖业权”观念下的农村宅基地利用考量

王栋　刘玉凤

摘 要：土地“祖业权”是指在建立在血缘基础上，对土地通过代际更替等形式享有的占有和使用的产权形式。土地“祖业权”观念的形成有着深厚的历史根源和现实基础，而且土地“祖业权”观念的存在严重影响了农村宅基地的利用。因此，必须通过加强法制和思想教育，完善农村宅基地利用相关法律制度，加强宅基地管理来消除土地“祖业权”对农村宅基地利用的影响。

关键词：祖业权；宅基地；法制建设

随着我国城市化进程的加快，建设用地与土地资源供给之间矛盾日益尖锐。而农村宅基地用地，由于使用管理的法律、法规和制度不健全，不能适应社会经济发展的需要，导致农村宅基地利用过程中普遍存在着宅基地面积超标、布局分散、大量“空心村”存在等问题，出现了一方面城镇化导致农村人口减少，另一方面农村宅基地规模却不断增加，加剧了我国土地资源利用的矛盾。造成这些现象的原因是多方面的，本文试从当前农村社会中依然有着在较大范围和程度上关于“土地是祖业”的认知和观念出发，探讨解决农村宅基地合理利用问题。

中国是个传统的农业社会，在农村，土地“祖业权”是一种常见的土地配置形式。新中国成立后，经过社会主义改造，农村土地的集体所有制取代了土地的“祖业权”占有形式，土地的“祖业权”形式退出了历史舞台。然而，随着农村改革的深入和家庭联产承包责任制的推行，农民获得了对土地使用权，这就使得曾经消失的土地“祖业权”观念又被激发出来，支配着农村土地所有权的归属，影响农村宅基地的合理利用。

一、“祖业权”的内涵

“祖业”有多重含义，包含有祖先的功业、祖先的事业和祖传的产业等意思，在本文中，“祖业”主要是指祖传的家业。土地“祖业权”是指建立在血缘基础上，通过代际更替等形式对祖辈通过各种形式占有的土地（尽管这些土地在新中国成立后收归集体所有）享有的占有和使用的产权形式。

土地“祖业权”不仅是物权，更多表现家庭所有的“虚权”。在西方法制观念中，财产仅表现为物权，在市场交易中财产能够转化为货币。而在中国农村，“祖业权”观念下的土地，不仅是表现为一种物权，可以转化为货币，而且更隐含着深厚的社会、文化意义。例如，农村的祠堂和老屋，它是一个家族的象征，具有深厚的社会和文化意義，体现着一个家族的荣誉和兴衰，即使废弃不能使用，也不会轻易转让给别人，更别提被别人占有。如果被别人占有了，就意味这个宗族在该地域失去了权威和地位，在世的子孙被视为败家子，不孝子孙。因此，在农民的财产意识中，土地财产不能随便用于交易。

其次，土地的“祖业权”具有人格化特征，打上家族的烙印，在代际之间传承。按照西方物权法的相关规定，一个产权只能由一个法律主体（自然人或法人）拥有，但在中国农村，对于受“祖业权”支配的土地，其产权主体却不是一个法律主体，而是一个主体束，归属于家族所有，即死去的“祖先”、活着的“我”和未出生的“子孙”。父亲将土地交给儿子，儿子就获得了一份“祖业”，因而他必须守住这份“祖业”，并将这份“祖业”传承给自己的“子孙”，否则他就是败家子。儿子获得土地后，受家族观念的影响，对土地并不享有完全的处置权，他必须保持土地的完整性，并将土地传承下去，不到万不得已是不能卖掉土地的，否则上对不起“祖先”，下对不起“子孙”。当然，最称职、最受家族敬重的人应该是能在守住“祖业”的基础上不断扩大家业，为子孙添置更多的恒产，既能光宗耀祖，又能佑福子孙。

二、“祖业权”观念的形成

土地“祖业权”观念的形成离不开两千多年来所形成小农经济的社会结构和文化背景，离不开现行土地制度和政策。

（一）传统的土地观念是土地“祖业权”观念形成的基础

随着经济体制改革的进一步深入，我国农村经济社会得到了不断的发展，社会文明不断进步。但受中华民族几千年传统文化的影响，小农经济与小农意识在我国农村地区依然存在。一方面，受传统乡土家园意识的影响，农民有着浓厚的恋土情结，认为土地是“祖业”，是来自祖先创造和遗留下来的家业，尽管理的土地的所有属于集体所有，但对于农民而言，必须世代传承下去，只有这样才对得起列祖列宗。因此，在农民眼里，作为祖上留给自己财富的土地，自己并不具备完全的处置权，不能任意处置土地，得守住祖上留下的家业。另一方面，由于缺乏科技知识和职业技能，农民难以获得更好进城就业机会，农业是最基本的谋生办法，土地是农民安身立命的基础。以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态，依附土地，因此把土地看成是命根子，看作“祖业”世代传承下去。

（二）宗族和家族观念强化了土地“祖业权”观念

“祖业”往往与传统中国宗族或家族社会联系在一起，它是宗族或家族保持世代繁荣的根基，更是农民绵延香火的物质保证。宗族或家族为了保持其不断发展壮大，都力图保持宗族或家族的土地不被外人所占有，并留有公田、族田用来祭祖并帮助贫弱群体和办义学，以在经济上彼此顾恤。

同时，宗派亲族观念也使得农村土地、房产作为私有财产只能在家族内部流转，宗族或家族享有“家族优先购买权”，即在买卖土地的时候承认宗族或家族的优先权，如若没有经过宗族或家族的同意，村民与外人的交易将是无效的，从而避免土地流出宗族或家族之外。土地的“家族优先购买权”实质上也是“祖业观”的衍生。“家族优先购买权”制度反映出个人或家庭并不拥有土地的完整产权，虽然使用权是完整的，但是转让权确是残缺的，要受到严格限制。“家族优先购买权”制度安排把土地保持在宗族或家族内部，强化了宗族或家族内部人与人之间的关系。

（三）现行土地制度的缺陷，有助于土地“祖业权”观念的形成

1993年，考虑到有些地方已经开始实行第二轮土地承包，中央及时提出土地承包期30年不变的政策，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定“土地的承包期为30年”，承包期内“发包方不得收回承包地”，“不得调整承包地”，并使这一政策上升到国家法律层面。农村家庭人口会因为婚嫁、迁徙、出生和死亡等原因而处于不断变化之中，但在30年的土地承包期内，人口减少的农户其承包的土地并未减少，人口增加的农户其承包的土地却不能增加，这就在一定程度上让农民产生这样一种认识，承包的土地可以传承下去，从而形成了土地“祖业权”意识。

同时，我国农村土地的产权不是很清晰。按照我国现行立法，集体土地所有权主体是农民集体，由集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是，我国的宪法、民法通则、农业法和土地管理法等没有明确界定“农民集体”的含义，而且集体经济组织既没有经合法登记的组织机构，又没有具体的法人治理结构，导致了集体土地所有权主体虚化，在集体经济组织内，任何人都没有将其他人排斥在农村土地使用主体以外的权力，他所能做的只能是同别人一样尽可能多的对宅基地加以利用而避免自己利益受损，这就导致农民会尽量多地占有宅基地，并把宅基地作为“祖业”留给自己的后代。

（四）税费改革后乡村治理的缺位，在一定程度上助长的“祖业权”意识的滋长

取消农业税政策切断了乡镇政府向农民收取各种费用的途径，大部分乡镇的财政陷入困境。虽然，中央政府通过转移支付等途径来弥补取消农业税后的乡镇财政支出缺口。但中央财政转移支付是相对固定的，而乡镇财政支出却是变化的，乡镇财政陷入困境。为了应对财政压力，一方面，乡镇管理体制不断从基层撤出或弱化，撤乡并镇、合村并组、取消村民组长、精简机构、减少人员等。另一方面，迫于财政的压力，乡镇政府把主要精力集中在发展乡镇经济，增加乡镇财政收入上面，加大招商引资的力度，兴办各种产业。因而没有更多的精力去规范和管理农民宅基地利用过程中出现的各种违规和违法问题。由于管理不严，执法力度不大，对一些违法用地问题处理不规范，存在以罚代拆、一罚了之的现象，这在一定程度上默许了农民多占宅基地，并把它当作“祖业”留自己的后代。

三、“祖业权”观念对农村宅基地利用的影响

（一）“祖业权”观念导致农村宅基地闲置，土地资源浪费

虽然《中华人民共和国土地法》明确规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，农民只有使用权，农民建房必须经过严格的审批许可。但在实际生活中，农村居民对农村宅基地普遍存在着私有的观念，认为宅基地是“祖业”，是祖上留下来的，是一种私有财产。在土地“祖业权”观念影响下，一方面，农民形成占有更多宅基地的内部驱动力，对于集体的土地，能占就占，千方百计多占，扩大自己的“祖业”，甚至有的将承包地当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。

另一方面，农民认为宅基地是祖上留下的，是风水地，尤其是祠堂和老屋，是不能随意拆除的，宁可让其闲置荒芜，也不愿意由集体或他人利用，导致土地资源不能进行有效整合。在这情况下，迫使一些急需建房而无宅基地的农户违法用地，超过“红线”占自家的耕地建房，从而闲置和浪费了许多土地。

（二）“祖业权”观念加剧了“空心村”的形成

20世纪90年代以来，随着农民收入的增加，农村住宅空间结构发生了新的变化，村庄外围大量涌现出结构优良、装饰华丽的楼房，而村庄内部多为破旧、老式甚至于闲置的住房，形成了所谓的“空心村”。大量“空心村”的存在，既浪费了农业资源和建设资金，又影响和制约了农村经济发展和社会稳定。我国“空心村”形成的原因是多方面，但土地“祖业权”观念在一定程度加快了“空心村”的形成。一方面，对于农民而言，老屋宅基地是“祖业”的，老屋宅基地往往都是几个兄弟共有的，可以在家族内部转让自己的份额，让一个人在原宅基地上建起房子，但绝不允许转让给外姓的人。基于“祖业”原因，农民都选择重新选择一块宅基地进行建房，以避免老屋宅基地中可能引发的纠葛。这就使得老祖屋在村落中随处可见，甚至已经破败不堪，但是当地土地部门始终无法对这些老宅基地进行整治。另一方面，我国农民自古就重视自己的私宅，重视“祖业”，而且其观念根深蒂固，许多农民认为，房屋建好后，连同建房的土地都是私有的，建的房屋越多，表示自己在村子里的地位越高，越能受到他人的景仰，能够光宗耀祖，因而农民会想方设地批地建房，新房建成后，旧房又不拆，进而出现了大量的“空心村”。

四、建议与对策

由于土地“祖业权”观念的存在，严重影响和制约了农村宅基地的合理利用，因此应从以下几方面来消除“祖业权”观念对农村宅基地利用的影响。

（一）加强法制和思想教育，帮助农民转变宅基地利用观念

一方面，加强对广大农民普及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律、法规和政策的宣传和教育，帮助农民消除土地“祖业权”观念。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“宅基地所有权属于农村集体经济组织所有。”宅基地使用权尽管是一种物权，但是它实质上属于农村集体土地使用权。“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”

另一方面，强化思想教育，消除传统观念的影响，加大宣传力度，帮助农民树立正确的宅基地利用观念，引导农民合理建房。要充分利用各类媒体，大力宣传宅基地集约化使用的意义，通过宣传教育和社会舆论的正确引导，帮助农民树立正确的建房观，使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。

（二）加强对农村居民宅基地的规范管理

一方面，切实改革和完善农民修建住宅占用土地的审批办法，严格控制农村新宅基地的审批。农民申请建房必须符合县、乡、村建设规划和合理利用宅基地的规定要求。凡符合用地条件的必须在批准指定规划的地点修建住宅，严禁村民未经批准擅自在自己的承包地、自留地及其他土地上修建住宅。农民新建住宅必须注重节约集约利用土地，要按照规划控制的用地数量，对符合用地建房要求的农户优先安排，以规范村民用地行为，杜绝“一户多宅”情况发生。

另一方面，完善农村宅基地使用的监督。严格控制人均用地，清理超标占地建房；加强执法力度，尤其是对于宅基地利用过程中利用“祖业权”观念阻碍农民建房，或利用“祖业权”观念多占宅基地等行为，予以严厉打击，形成宅基地利用的有序氛围。

（三）完善农村宅基地使用管理的法律制度

一方面，加快宅基地立法，提高依法管理水平。加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证、违规批地建房的处理等具体规定；明确规定农民建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等，简化程序，管理得当，方便农民，各宅基地能地尽所用，合理配置。

另一方面，完善农村住宅产权和流转制度，建立以永续使用权为核心的农村宅基地制度，明晰宅基地的产权，为农宅的顺利流转提供制度保障。弱化土地所有权，强化土地使用权，让拥有宅基地使用权的村民可以享受除所有权外的其他所有权利，如占有权、经营权、收益权、处分权等。住宅产权同宅基地使用权应统一，须严格界定，并予保护。鼓励宅基地使用者将其宅基地租赁给其他村民转变用途进行农业生产或其他生产。同时应当出台一系列限制产权人闲置宅基地等的措施，促进宅基地资源的合理配置。（作者单位：南昌师范学院）

本文系“江西省社科规划项目：（10SH21）鄱阳湖生态经济区农村宅基地问题研究、江西省高校人文社会科学研究项目：（2012）城镇化进程中“两栖占地”问题研究——以鄱阳湖生态经济区为例”阶段性成果。

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