浅析中国多元行政主体的构建

李雪 杨川

摘 要：隨着中国特色社会主义市场经济的深入发展，市场在资源配置中开始发挥着决定性的作用。这给中国的社会结构和社会利益格局带来了深刻的改变，传统的行政主体理论由于不重视社会行政、多元的行政利益等原因，严重阻碍了政府职能的转变和行政体制改革。尽管中国目前越来越重视社会力量的巨大作用，对多元化的认识也更为深入，但是还应该进一步在注重中国国情的条件下，通过建立健全广泛的公共责任机制、完善相应的法律法规制度等，实现多元行政主体之间的有机协作，满足多元的社会利益需求，维持社会和谐、国家稳定和发展。

关键词：多元行政主体；利益格局；市场经济；和谐

随着改革开放的确立和发展，中国逐渐建立起了社会主义市场经济制度，在打破传统的计划经济体制，带动经济飞速发展的同时，也极大地改变了国家—社会一体化的结构形态，带来了社会利益格局的多元化。国家只有通过分权、还权于社会才能满足现代社会对公共产品和服务日益复杂化、多样化的需求。尽管中国目前越来越重视社会力量的增长和公共权力社会化的趋势，但是随着非政府公共组织的兴起和发展，必然要求行政主体进一步突破作为国家行政主体的行政机关以及法律法规授权的组织的范围。

一、传统行政主体理论面临的缺陷

中国的行政主体理论是上世纪80年代末从国外引进，并结合当时的中国国情进行了相应的改造。而80年代末的中国还没有确立社会主义市场经济改革的目标，计划经济仍然占据主导地位，社会利益格局也远没有达到多元化的程度，公共行政就是指国家行政。在这种背景下，行政主体就只包括行政机关和一些代理意义上的行政主体，而这类行政主体必须通过法律法规授权。正如薛刚凌指出，“西方国家行政主体制度最本质的特征是与行政利益相连，而我国的行政主体理论强调的是行政职权”。①尽管当前的行政体制改革越来越重视行政管理方式方法的创新，但是对多元行政主体构建的重视不够，“强政府，弱社会”的局面还没有得到根本改变，仅通过政府直接参与和法律法规授权的形式根本无法满足社会多元利益需求的增长。总之，笔者认为传统的行政主体理论主要包括以下几个方面的缺陷：

首先，强调国家行政而忽视社会行政。公共行政不仅包括国家行政，还包括社会行政，非政府公共组织的自治活动就是属于社会行政，而且也只有通过社会行政才能充分调动社会的积极性、主动性和创造性，满足社会的多样化需要。但传统的行政主体理论并不重视社会行政的作用，而随着经济领域改革带来的社会和政治领域的改变，早已经打破了单一的社会结构，整个社会爆发出了巨大的生机和活力，从而呈现出国家—市场—社会三元结构模式。社会越来越多地承担了政府由全能政府向有限政府转变后的部分公共职能。当前，中国仍然过于重视国家行政的作用，而所谓的作为法律法规授权的行政主体更多地被视为国家行政的延伸。

其次，不重视多元行政利益。社会利益多元化的格局是一个不争的事实，目前的政府改革也越来越重视多元化的影响，可仍然没有完全改变行政主体以行政权力为基本立足点的观点，对多元的行政利益重视程度不够。目前，中央与地方、地方政府之间、政府与社会、政府与公民等之间，都存在着竞争和各自的利益。毫无疑问，政府还是最根本的行政利益主体，但市场经济的发展，使得除了国家行政以外，各种利益团体都在积极寻求自身利益最大化，这是市场在资源配置中起决定性作用的结果。重视多元行政利益并不意味着真正的改变，如果不去确认和保护这些利益，只会导致社会的无序和混乱，这也是当下群体性事件频发的一个重要原因。

最后，阻碍了行政体制改革。实际上，除了继续转变和完善政府的相应职能之外，更重要的是如何运用社会力量来实现社会的自我管理、自我教育和自我服务。在社会日益复杂化和多元化的今天，政府所发挥的作用是相当有限的，只有通过确认和引导非政府公共组织的力量，才能真正构建社会主义和谐社会。全面深化改革，行政体制改革是其中的重要内容，而以行政分权和自治为核心的行政主体制度建设是行政体制改革最基本的内容。一元利益格局下的国家行政，尽管目前已经有所改变，但是“一元利益思维”仍然十分强烈地存在，如果仅仅是对传统的行政主体理论进行一定的修补，缺乏对社会多元利益合理地引导和保护而仅视为国家行政的延伸，那么将会严重阻碍行政体制改革。

二、行政主体多元化的意义

多元是与一元相对立的，美国的公共行政哲学家法默尔认为其具有四个特征，即“向他者开放、对差异性的偏爱、对元叙事的反对和对已建立的秩序的颠覆”②。这也就是说，多元主张消除敌对，强调共同参与和协商。由于市民社会力量的壮大以及公共权力的社会化，致使非政府公共组织的自主性增强，自治能力得到提升，通过行政主体之间的多元协作，形成一种相互独立而且又相互依赖的合作伙伴关系，实现利益共享、责任共担的局面。

（一）有利于提供优质的公共产品和服务

在计划经济体制下，社会结构单一，呈现出一元的社会利益格局。而在市场经济已经得以确定并持续深入发展的今天，整个社会对公共产品和公共服务的需求量逐年增加，而且其需求越来越复杂，但是政府所掌握的资源是很有限的，为了满足社会的多元需求，为了向公众提供高质量、多样化和个性化的公共产品和服务，必须有赖于多元的行政主体。通过多元行政主体之间的参与和相互协作，形成相互竞争和合作的关系，充分地发挥政府和非政府公共组织各自的优势，实现政府权威性和社会灵活性的有机结合。这样，多元行政主体的相互竞争与合作可以最大限度地激发社会的创造力，实现社会的自我管理和服务，打破政府对公共产品和公共服务的垄断，保证资源的优化配置，提升公共产品和公共服务的多样性和质量。毫无疑问，在市场经济已经扎根中国的今天，对于公共产品和服务同样需要以市场的思维来提供，只有充分地认识并主动挖掘整个社会的潜力才会保证整个国家的持续繁荣和发展。

（二）有利于转变政府职能，深化行政体制改革

十八届三中全会提出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”传统单一的行政主体理论阻碍了政府的职能转变和行政体制改革，只要“强政府，弱社会”的局面没有得到根本改变，这种情况可能会一直持续下去。实际上，“公共管理的社会化，不仅有政府的放权过程，更有政府的还权过程，把本应由社会承担的那部分公共管理职能真正交由社会来行使，即一部分权力需要下放，但更重要的是还权于社会，还权于公民”③。此外，权力不仅仅只是权力，还意味着必须承担相应的责任。行政主体的多元化通过分权或还权可以极大地减少政府的压力，实现社会的自我管理，也就意味着还必须实现自我负责。放权和还权之后的政府不仅可以把更多的时间和精力放在调控经济、监督市场、发展国防等“宏观公共事务”上，还有利于形成政府、市场和社会三方共担公共责任的局面，进而维护了政府的形象和公信力。总之，行政主体的多元化促进了政府职能的转变，有利于深化行政体制改革，构建服务型政府。

（三）有利于维持社会的和谐稳定

“一般说来，非政府公共组织越成熟，自治能力越强，其管理的事务就会越多，活动范围就会越大，并有助于形成稳定的社会秩序与和谐的社会关系”。④前文已经提到，行政主体的多元化有利于形成政府与非政府组织的竞争和合作关系，有利于形成公共责任共担的局面，而且随着非政府公共组织自身的建立健全，满足了社会日益增长的多元利益需求，这些因素都有利于维持社会的和谐稳定。行政主体多元化形成的多元共治模式，实现了多元行政主体之间的共同参与、协商、信息分享。其一是确立了现代公民观，包含了权利意识、协商意识、责任意识等；其二是确立了公平公正的民主观念；其三是确立了相互协调、共同发展的竞争和合作观念。多元化的社会本就是一个主体多元、价值多元、兼容并包的社会，多元行政主体通过自由地、平等地、公开地参与和协商最终达成共识。通过民主协商达成最终的共识是维持一个和谐稳定的社会必不可少的前提条件。

三、多元化背景下行政主体的构建

在市场在资源配置中起决定性作用的经济体制下，公众对公共产品和公共服务的需求与实际供给之间的矛盾对政府职能的转变和行政体制改革提出了新的要求。必须对传统以政府占绝对主导地位的一元治理模式进行根本性的改革，建立政府和非政府公共组织共同参与的多元社会治理模式。目前，社会的多元性已经得到了广泛的认可和接受，政府的治理也越来越依赖于各种非政府公共组织，政府向社会还权的趋势也越来越明显。笔者认为，在这种多元化背景下行政主体的构建可以从以下几个方面考虑：

首先，遵循中国的特殊国情。传统的行政主体理论已在中国实行多年，在许多领导干部思维中仍然占据一定的位置，而在一些重大考验和挑战面前政府也确实起到了不可替代的作用，这样的一种惯性思维要根本的改变还是需要遵循循序渐进的原则。因此，对于行政主体理论的建设必须注重其可操作性和渐进性，逐步地建立健全多元的行政主体理论和制度规范。此外，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，对于多元行政主体的构建来说是不可能被忽视的重要因素。这些中国的特殊国情决定了我们在借鉴国外行政主体理论和制度的时候，必须建立具有中国特色的以行政分权和自治为核心的行政主体理论和制度。

其次，建立健全公共责任机制。多元的行政主体必然带来多元的行政利益，各行政主体在追求自身利益最大化的同时，还必须承担相应的责任。在传统“国家—社会”一元的情况下，政府承担了所有的社会公共责任，而目前社会结构和社会利益格局多元化的事实已经使政府不堪重负，而且往往还成为矛头所指的对象，市场经济前期的发展，“以经济和效率为基本目标，忽视了公共管理所承担的广泛社会责任，其结果是在经济获得前所未有发展的同时，还普遍存在着贫穷、失业和不公正等等社会问题”。总之，有限政府承担无限责任这是很不合理的。通过建立健全广泛的公共责任机制，多元行政主体有利于实现各主体之间的相互协作，形成一种有序的良性互动，由以前的仅仅强调政府的责任转变为政府和非政府组织共同对社会公众负责，这在减少政府负担、提升政府公信力的同时，极大地提高了政府的行政效率。

最后，加快完善相应的法律法规。中国共产党早在十五大上就已经提出了要依法治国，建设社会主义法治国家。而党的十八届四中全会更是首次以依法治国作为大会主题进行讨论，落实全面推进法治中国建设。对于多元行政主体的构建也理所当然地需要加强和完善相应的法律法规制度建设。“对行政组织的根本性问题进行规定，特别是要明确组织法定的原则、行政组织的职能、构成、法律地位与法律责任等问题，以为行政组织法律体系的建立奠定基础”。同时，还应该制定《非政府公共組织法》《行政组织监督法》等等一系列的法律法规。当然，这样的系统立法还是必须遵循递进原则，由单行立法逐步转变为统一立法，而且其中不仅要涉及到行政主体之间的关系，还更应该注意明确行政主体内部的权力运行。总之，通过行政主体内部和外部的法治建设，有效地保护和规范各行政主体的公共行为。在充分引导非政府公共组织这股巨大社会力量的同时，满足社会复杂化和多样化的利益需要，保证社会的持续发展、团结统一以及稳定和谐。（作者单位：1.四川省社会科学院；2.成都理工大学政治学院）

注解：

① 薛刚凌：“多元化背景下行政主体之构建”，《浙江学刊》，2007年，第2期，第8页。

② 法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第509页。

③ 陈庆云：“我国公共管理研究的基本内容及其重点”，《江苏社会科学》，2002年，第6期。

④ 石佑启：“论公共行政之发展与行政主体多元化”，《法学评论》，2003年，第4期，第66页。

参考文献：

[1] （美）戴维·法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性[M].中国人民大学出版社，2005.

[2] 薛刚凌.多元化背景下行政主体之构建[J].浙江学刊，2007（2）.

[3] 陈庆云.我国公共管理研究的基本内容及其重点[J].江苏社会科学，2002（6）.

[4] 石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论，2003（4）.

[5] 孙晓莉.多元社会治理模式探析[J].改革研究，2005（5）.

[6] 石佑启，陈咏梅.论社会管理主体多元化与行政组织法的发展[J].法学杂志，2011（12）.