河南省省级投融资平台公司发展研究

霍道伟

摘 要：本文结合河南省建设中原经济区的社会现实，就地方政府省级投融资平台的发展现状、存在问题进行了深入探讨。尽管省级投融资平台取得了长足发展，然而其面临注册资本不到位，还款来源过分依赖财政且没有保障等一系列问题。有序推进河南省级地方政府投融资平台发展，需要坚持政府主导、市场运作，建立风险防范和控制机制，整合国有资产，提升融资平台经济实力和核心竞争力。

关键词：投融资平台公司；债务风险；市场化

一、引言

地方政府融资平台是由地方政府及相关机构以财政注资或土地、股权等资产注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原经济区这一国家战略中占据重要位置。随着中原经济区和新型城镇化建设的深入推进，河南省地方政府需要大量资金予以支持，融资问题日益严峻。

过去十年间，河南省级融资平台有序发展保证了重大建设项目的顺利推进，为中原经济区建设发挥了积极的作用，然而其发展中也存在着诸多亟待解决的问题。本文在中原经济区建设背景下，对河南省级地方政府投融资平台的发展现状、存在问题等进行分析，在此基础上，提出了若干发展建议。

二、河南省级地方政府投融资平台发展现状及问题分析

（一）发展现状

1.河南省级融资平台的职能规划：省级平台要坚持公益性、指导性和发展性，投资范围有五个方面，其一是跨區域基础设施和产业建设，涉及交通、能源、水利、环保等诸多领域；其二是产业结构调整，农业产业化和公司改制重组；其三是科技进步和自主创新；其四是运用市场化的方法推进公益性事业的发展，涉及文化、教育、卫生设施及经济适用房等诸多领域；其五是对市、县的政策性中小企业担保公司进行增信和再担保。

2.河南省级融资平台的规模：河南现有省级平台十余家，规模较大的有省投资集团、省交投公司、省国控公司、省农开公司、省铁投公司、省文投公司、省水投公司、省直属行政事业单位国有资产管理中心、省国土资源开发投资管理中心、省民航发展投资有限公司。其中，投资集团属于综合性投资公司，投资涉及电力、金融、水泥、造纸、交通、房地产等行业。其他公司是省级专业投资公司。这些融资平台公司主要从事相关领域的投融资活动。省级平台是融资河南省融资大户，2013年河南省金融工作专项方案中要求新增融资达到5200亿元，其中省级平台融资要达到1000亿元，占到全省目标的19.2%。

3.河南省级融资平台的融资渠道：近几年，河南省级地方政府融资平台公司资产负债率较高。2011年规模排名前十的省级平台中，资产负债率平均达67.13%，而省投资集团、省交投公司、省国控公司的这一比率超过了70%。在这些债务中，银行贷款占了大部分。虽然这些平台在资金融通的渠道拓宽上进行了不断的摸索，出现了股票、债券、信托、金融租赁以及BT、BOT等诸多融资方式，但是这些渠道所获得的资金量少，银行贷款仍然是获得资金的主要渠道。

从河南省发布的2012年度省级投融资公司投融资目标统计表中我们可以知道，除了河南铁路投资有限责任公司和河南省民航发展投资有限公司没有银行贷款外，其他八家公司贷款额达到395.96亿元，占总融资额620.392亿元的63.8%。而债券融资、信托融资、金融租赁融资、BT和BOT等其他方式融资分别占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融资额为零。

（二）存在问题

1.注册资本不到位。河南省级平台注册资金主要由财政资金和相关国有资产股权构成，注册资本不到位的情况较普遍。2010 年河南省审计厅对省文投公司、铁投公司等五家融资平台公司进行了专项审计调查。结果表明，到2010 年4 月末，这几家公司注册资金缺口87.25 亿元，占总注册资本的70.1%。

此外，一些平台公司在贷款或者借款到位后抽出部分注册资本金。还有一些平台将公益性资产注入，比如公园、学校、城市道路等。这些公益性资产并不会产生现金流，注入的目的是为了扩充资本，从而更好的融资。注册资本不到位给投融资平台的发展带来了负面影响，不利于平台信用建设，使融资成本增加，效率下降。

2.还款来源过分依赖财政且没有保障。当前，财政补贴、土地出让收入以及项目收益是河南省级投融资平台的三种还款来源。土地出让收入和项目收益容易受国家相关政策的影响而发生变化，例如房地产市场调控，一些项目收费权取缔等。关于房地产市场调控政策，最近的就是2015年3月1日开始实施的不动产登记制度。各个地方在房地产市场调控上也有相应的政策。这些政策势必会影响土地出让收入，使相应的还款来源不稳定。而省级投融资平台所投资的项目一般期限比较长，短期内难以收回成本，不能归还到期债务；所投资项目的收益一般不高，通过项目收益来偿还债务具有一定的难度。

地方政府一般会为平台的贷款提供隐性担保，即当平台不能够按期归还贷款时，政府会出面干涉，成为债务的偿还人，提供财政支持。最终，还款来源会过分依赖财政。由于《担保法》规定国家机关不能够作为保证人，这就意味着地方政府为融资平台提供的担保并没有法律效力，地方政府可以不履行担保责任，也就是说融资平台依靠政府财政来归还债务并没有保障。不仅在法律层面上是这样的，现实情况也是如此，地方政府的财政收入有限，以2013年河南省财政收支为例，财政收入3686.81亿元，支出5582.31亿元，其中的缺口很大，依靠财政完全兜底并不现实。

3.平台行政化倾向明显。地方政府融资多以政府资金管理部门为主，政府一般是平台的幕后担保人。河南省级融资平台公司股份中，国有股份独大，使董事会难以实现制衡和监督功能。平台公司高层通常由当局来委派，他们并不是职业经理人，缺乏市场经营管理的经验。公司很多决策更多的是政府行为而不是一般意义上的市场行为。此外，很多平台公司没有设立完善的法人治理结构，比如缺少董事会。省投资集团、省航投公司、省国控公司、省农开公司和省文投公司设立了董事会，其他的省级平台公司缺少董事会，没有形成有效的权力制衡机制。

三、本文结论和政策建议

（一）结论

河南省级地方政府投融资平台在取得长足的发展的同时也面临诸多的问题。在现阶段，一些政策文件相继颁布施行，例如43号文，以及2015年1月1日起实施的新《预算法》，都赋予了地方政府有限的发债权，提出经国务院批准，省一级政府能够适度举借债务，在限额内发行政府债券，用来筹集预算中必需的建设用资金。同时要求政府与公司分清责任，公司债务由公司承担，政府不得为其提供担保和偿还债务，政府也不能够通过公司来举借债务。政府与社会资本合作的，按商定的规则依法承担有关责任。

随着这些政策文件颁布施行，河南省有望不久通过发行政府债券来进行融资。这能够有效缓解融资压力。但是现在仍然处于过渡期，以后即使政府可以发行债券来融资，额度仍有所限制，省级地方政府融资平台在项目融资方面地位依然重要。平台为政府项目融资的职能会逐步剥离，为此，平台需要进行市场化的改革，在现有的过渡期内，这些融资平台应该借助这个机遇发展自己，力图建立系统高效的投融资机制。

（二）政策建议

中原经济区建设所需资金庞大，而河南省级地方政府投融资平台又面临诸多问题，在上述背景下，如何创新发展投融资平臺，关系重大。文章认为，应该从如下几个方面来努力：

一是坚持政府主导、市场运作。一般地，对于一个项目来说，政府看重的是项目的社会效益，而市场看重的是项目的经济效益。但是，政府和市场并不是彼此分离的，应该秉着利益共享、风险共担的原则，一起建设基础设施，提供公共服务。市场是一只无形的手，应该充分发挥市场的资源配置作用。为此，政府应该转变职能，不能够包揽一切，让融资平台能够市场化运作。这样的话，政府和市场可以相互制衡，既可以提高市场主体参与的积极性，又能够减轻政府的财政压力。

根据河南省社会发展的需要，制定合理的项目投资计划，既能够满足政府的政策意愿，又要按市场规律办事，以求降低融资成本，防范潜在的风险。在风险得到控制的情况下期望获得更大收益，让平台得到持续发展。

二是投资主体多元化，经营管理市场化。对于省级投融资平台所投资的项目进行简单的分类，有产生经济效益和不产生经济效益两种。其中，产生经济效益的项目有商业性项目和准公益性项目两种。前者包括节能减排、高速公路、电力、电网、通讯、铁路、港口、机场等，这些项目有一定的盈利能力。后者盈利能力较弱，包括教育、科学文化、医疗，城市供水、供热、供气，垃圾处理、公交、保障房等。不产生经济效益的项目一般是公益性项目，包括城市道路、桥梁、环境治理、生态建设、农林水利等。对于产生经济效益的项目可以引进社会资本来进行投资，并且制定相应的政策来保障社会资本的合法权益。不产生经济效益的项目由于对社会资本不具有吸引力，政府仍然是投资主体。

地方政府可以是这些平台资产的所有者，然而平台的经营管理权应该独立出来。即平台所有权和经营权应该相互分离，政府与平台公司可以是委托代理的关系。政府不能够过多干预平台公司的运营以及内部机制，包括决策制定、管理人员的确定。平台公司应该依照市场化的要求独立自主经营，不断提升竞争力。

三是建立风险防范和控制机制。首先，严格监管平台的银行贷款行为。加强各银行的贷款审批制度，加强总行对“仍按平台管理类”贷款的集中审批和管理。在流程上做到贷款的前、中、后期的全面监管。

其次，对于平台债务规模进行管理，规范平台公司的举债行为，不断清理其债务。切实做好平台债务清算核实工作，摸清债务底数，把握整体规模。

此外，地方政府投融资平台应该构建风险预警系统。对于债务风险来说，可以设立一系列风险指标，如负债率、长短期偿债率等，来反映平台的债务情况，并进行动态监测，判断和分析，及时拟定风险解决办法，最大限度的控制平台债务风险。

四是整合国有资产，提升融资平台经济实力、核心竞争力。河南省部分省级融资平台规模小，实力弱，缺少竞争力。为此，第一，要整合地方国有资产，将流动性强的优质国有资产注入地方政府融资平台。例如，可以将一些优质矿产资源配置到省国土资源开发投资管理中心。第二，尽快充实注册资本，盘活现有资产，吸收社会资本。投资项目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社会资本参与的资金融通模式。为稳定有序地发展混合所有制，省级地方政府融资平台可以作为社会资本参与进来的混合所有制改革的试点。第三，加快省级平台公司的股份制改革，允许社会资本参股，鼓励有条件的平台公司整体上市或者参股企业上市，从而在股票市场上融入所需资金。第四，完善平台公司的治理机制，采用市场化运作，提高现有资产的使用效率。对现有的平台公司进行整合，使其具备一定的规模化。（作者单位：河南工业大学经济贸易学院）

参考文献：

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