论民事纠纷的行政调解

作者简介：孟丽君（1990-），女（汉族），四川遂宁人，四川大学民商法硕士研究生，2013年至今在四川大学研修，研究方向：民商法。

摘要：行政调解作为我国调解制度的重要组成部分，是“大调解”纠纷解决机制的重要环节。目前我国行政调解存在着有效规制机制、执行力的力度不够、调解低效、调解权滥用等缺陷，导致行政调解的制度功能和社会价值都未能有效的实现。对于我国行政调解制度存在的诸多问题，学界进行了关于完善行政调解制度的相关讨论和探索。

关键词：行政调解；民事争议；调解协议

一、行政调解遭遇的实践困境

目前，我国法律法规对行政调解制度的规定比较分散，体系庞大，缺乏具体操作的详细说明，使行政调解的适用受到极大的限制。下面我们从以下几个方面说明行政调解制度现状。

行政调解的立法现状。就目前而言，我国没有专门的行政调解法，对于各行政主体的法律授权都是以各种形式散见于各个法律法规中。

第二，行政调解制度的程序现状。行政调解的程序缺乏具体的行政调解的法规，没有专门的指导。在行政调解的各个领域尤其是在发展更为成熟的领域，具体的规定又有所不同。颁布不久前的《合同争议行政调解解决办法》对行政调解的程序有了较为具体的规定，大概可以总括了我国行政调解的程序：申请与受理、调解、终结、归档。

第三，行政调解制度的执行困境。行政调解虽然是民事争议在行政主体的主持下进行的，但是它并没有强有力的执行性，也没有专门的机关对行政调解进行监督，且对于调解协议的不履行，当事人不能以此向行政机关申请救济。

二、行政调解遭遇实践困境的原因

行政调解作为解决纠纷的重要途径虽然可以起到积极的作用，但是在社会纠纷解决的运行现实情况中我们仍然可以看到该制度存在以下几方面的问题。

第一，行政调解制度设定内容简单，缺乏体系。我国的行政调解的法律种类形式繁多，有关的行政调解的法律规定分散在众多法律文件中，不仅导致人们难以准确把握，而且有的法律规定相互冲突，阻碍了有机统一的行政调解规范体系的形成。由于设定行政调节的法律文件种类形式繁多，层次各异，导致不同法律效力的文件对行政调解规定冗杂重复甚至矛盾。这类问题导致许多社会纠纷被交叉调解和重复调解，反而降低了行政效率和增加了人们解决纠纷的成本。

行政调解的对象范围狭窄、含糊。①从目前行政调解的范围来看，调解不仅只注重实体权利和利益归属，而且存在着自由度较大，容易与其他的纠纷处理方式混淆，当事人难以选择正确的纠纷处理方式。在实践中许多行政调解工作也出现了盲目性和任意性。另外，在面对重大利益纠纷时，有些行政机关又把行政调解作为谋取权力和利益的一种手段，扭曲了行政调解解决纠纷，构建和谐社会的目的。

第三，行政调解缺乏法律程序保障，我国的法律规范关于行政调解虽然制定了大量的法条，但是对于行政调解程序运行的具体规定确实是空白的。实践中，行政主体大多是依据其他行政程序与其他调解程序处理纠纷，具有随意性，造成同样的行政调解案件适用的程序可能是不同的。

第四，行政调解协议缺乏法律保障。一是，行政调解协议缺乏法律效力。二是，行政调解的主体缺乏法律约束，我国目前的法律法规对行政调解主体缺乏责任约束和程序约束，从而给行政调解机关留下许多法律漏洞，任由其在不违法的情况下胡乱调解、强制调解等。

三、建立健全我国行政调解制度的设想

（一）加强行政调解制度立法

如前所述，我国关于行政调解制度的法律规范是混乱而复杂的，这导致行政调解制度的对象范围、法定程序、调解主体权限设置、行政调解责任追究等都存在模糊性和随意性。因此，我们应该请求立法机关制定专门的《行政调解法》，指导我国的行政调解工作，使其有法可依，推动行政调解工作向系统化和专业化发展。在制定相关的法律法规前期，我们可以针对采用行政调解解决问题的当事人以及行政主体进行调查研究，收集相关的立法建议。在制定法律过程中要注重突现自己的特色。这也可以解决具体法律规范关于行政调解的法律规定相互矛盾和诸多差异的问题。另外，在立法过程中，应该可以先在一些城市进行行政调解制度的试点工作。

（二）提升行政调解人员的业务素质

现在越来越多的非政府组织和社会群体组成一种非营利组织参与管理社会日常事务，积极处理社会纠纷。那么与之相适应的是我们应该改革现行的调解机构设置，在保持原有的行政机关调解机构设置的基础上吸收第三种组织，扩大行政调解组织的范围。这样的组织里面可以吸收各行各业的专业人士，凭借他们自身的专业知识和工作经验参与到纠纷解决的过程中。

（三）规范行政调解协议的法定程序

首先，前文简单的程序走向并不能保证行政调解结果的公正性，因此我建议将行政告知程序、行政听证程序、当事人参与程序和其他配套程序纳入其中。

其次，明确行政调解关于调解期限的规定。调解的受理日期、调解开始时间、调解时间长短都应该有法律明确规定，不宜太长，这样可以防止行政主体拖延办事和解决耽误当事人寻求其他有效解决纠纷的方式的问题。在行政程序法制度上，时效制度是指行政机关在法定期限内不履行职责就可能导致其行政行为失效或者承担法律责任。

第三，确立调解与裁决相分离的制度。②这意味着行政调解应该适用回避原则，当行政调解的纠纷通过调解不能达成协议解决时应该及时做出行政裁决。为了保证行政裁决的公平公正性，避免裁决的人员先入为主，参与行政调解的人员应该回避行政裁决的有关事项。

（四）确立行政调解责任追究制度

根据各国的实践经验，我们可以明确地是作为行政调解的主体应该是具有中立性和独立性的特点。但是，基于我国许多行政机关调解主体不明确自己的调解范围，不愿意承担调解责任或者凭借自身的权力胡乱调解，强制调解，导致许多调解结果缺乏公平公正性，不符合当事人调解的初衷。因此，我认为除了具有回避制度以外，还应该建立行政调解责任追究制度，即行政调解主体怠于履行自己的调解职能或者强制当事人进行调解，以及在调解过程中有任何不当的行政行为都应该受到法律的追究，并且导致行政调解行为不当和行政调解结果的无效。当事人可以向有关部门投诉或者就调解的民事纠纷向法院提起诉讼。另外，如果发现调解人员在调解过程中行为有碍调解的公正性和权威性，就应该取消其调解人员的资格，并且接受相关部门的调查。

行政调解作为时代发展的产物，作为一种社会纠纷处理的新型解决机制，具有极大的生命力和发展前途。他自身所表现出来的特点和解决冲突的优越性，既优化了纠纷双方当事人的合法权益，降低了当事人的诉讼成本，及时有效解决问题，又契合了我国建立服务性政府，构建和谐社会理念，有利于社会稳定和法治改革。（作者单位：四川大学法学院）

注解：

①朱最新：“社会转型中的行政调解”，《行政法学研究》，2006年第2期。

②湛中乐：《行政调解、和解制度研究》，法律出版社，2009年。

参考文献：

[1]应松年：“构建行政纠纷解决制度体系”，《国家行政学院学报》，2007年。

[2]李雷：“论我国行政调解的制度困境与路径选择”，《法制与社会》，2010年5月上。

[3]朱最新：“社会转型中的行政调解制度”，《行政法学研究》，2006年第2期。

[4]楊俊、周雷：“试论我国行政诉讼中确立行政案件的协调和解机制”，《安阳工学院学报》第1期。