战略环境影响评价的公众参与制度研究

作者简介：万昉，河南财经政法大学，专业：2013级，民商经济法学院，经济法学。

摘要：环境影响评价制度在我国实施以来，对经济与环境协调发展产生了积极作用。企业经营、工业生产等经济行为多受到国家或地区政策、战略目标的影响，长期来看会对环境产生巨大的影响。实现战略环境影响评价的公众参与，将有利于政府进行更合理、科学的规划决策，将地区战略发展与环境可持续发展有机结合。

关键词：战略规划；环境影响；评价；公众参与

将环境影响评价方法应用于政策、计划和规划的制定中，即战略环境评价。20世纪70年代，美国以制度形式将战略环境影响评价确定下来。直至20世纪90年代，英国学者泰里夫等在其合著的《战略环境评价》一书中，将战略环境评价正式定义为：“战略环境评价可以看成是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用，是对一项政策计划或规划及其替代方案的环境影响进行的正式的、系统的和综合的评价过程。”

一、我国战略环境影响评价公众参与制度的现状

（一）我国战略环境影响评价及公众参与制度的产生与发展

在我国，针对项目建设的环境影响评价制度经过三十多年的探索与实践，形成了一套较为完整的由法律、行政法规和部门法律规章所组成的建设项目环境影响评价法律体系。但关于战略环境影响评价的理论研究和实践经验较欠缺。

2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中第七、八和十一条规定了政府及其有关部门进行区域发展规划或产业专项规划过程中，应当组织进行环境影响评价，并应对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划征求有关单位、专家和公众的意见。将公众参与制度引入战略环境影响评价，标志着环境影响评价制度进入了新的发展阶段。

2015年实施的新环保法第十四条规定政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。但仍没有具体的实施方法或指导意见。总体来看，战略环评的公众参与仍处于缺位状态。

（二）国外战略环境影响评价及公众参与制度现状

战略环境影响评价的目的在于使政府的战略规划更符合环境实际，从宏观上更具有长远性、可持续性，防止产生重大决策失误。战略环境影响评价方面，国外实践开始的较早。

美国在1969年颁布的《国家环境政策法》中，第一次把环境影响评价制度在国家环境政策中确定下来，并规定：对人类环境有显著影响的每一项政策或立法建议以及联邦所要确定的重大行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明。并要求领导机构必须将环境影响报告书公布在《联邦公报》上，并分送有关各方征求意见。同时通过举行公开听证会来征求意见，相关机构通过新闻媒介发布环评消息和听证会的时间和地点。

加拿大在1992年颁布的《环评法》中规定公众可以通过网络和听证会发表自己的意见，并明确了环境评价署必须在网站上公布获得环评报告的日期、方式、提交意见的最后期限和方式等要求，方便公众及时查阅和提出意见。

（三）我国现行战略环境影响评价中公众参与制度的问题

目前，我国战略环境影响评价仍缺乏明确的公众参与指导文件，导致公众参与在广度、深度、形式、内容等方面仍存在诸多问题。具体表现为：

1.公众参与的重要性长期以来未能引起足够的重视。如：在查阅河南省环保厅和郑州市环保局官方网站过程中，并未找到公众参与的相关板块。河南省环保厅网站仅公示对项目的审批意见，且公众参与栏均未填写公众参与工作情况。此外，未对环评报告书进行公示，公众无法查阅。郑州市环保局官方网站上虽设有咨询板块，但笔者尝试提问却未在网页显示，也未收到相关回复。

2.公众参与战略环境影响评价难以获得预期效果。由于战略规划、区域发展规划可能涉及某领域专业知识，而公众调查结果往往由于参与人员知识水平参差、参与样本数量较少而不能评为价提供数据支持或成为评价结论的有力依据。

3.公众参与方案的设计和实施具有一定盲目性和随意性。由于没有完善的战略环境影响评价公众参与制度，即使政府制定规划或政策希望通过公众参与制度了解公众意愿，也难以通过科学的方式进行方案设计获得评价结果。2006年颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》未涉及战略环评公众参与的内容，使战略环评的公众参与在实践中得不到合理的引导。

4.信息传导机制不明确。政府进行战略决策时通常不会考虑公众意愿，即使有公众参与决策的机会，公众获得信息的途径十分有限，且只能单向地表述观点和看法，但很少被告知其意见或建议是否被采纳。同时，公众获得的信息相对滞后，也给战略环境影响评价公众参与工作的开展带来障碍。

二、战略环境影响评价公众参与制度构建设想

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：全面深化改革、完成和发展中国特色社会主义制度、提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。依法行政是依法治国的重要组成部分，对全面推进依法治国、建设法治政府具有重要作用。公众参与战略环评是体现我国民主政治的有力证明、是实现依法行政的重要举措。将战略环评的公众参与以制度形式确定下来十分必要。

（一）进一步完善战略影响环境评价制度

1.建立并完善环境影响评价法律责任制度。我国现阶段主要通过行政处罚来追究当事人的法律责任，但这不足以对可能造成环境破坏、危害公众健康的严重违反环境影响评价制度的行为进行有效打击。应明确罚则，对未按规定执行环境影响评价的规划编制机关，规定相应的法律责任。

2.在战略环境影评价报告书中提出替代方案。环境影响评价的目的在于通过商讨、评价而最终确定对环境保护和社会经济可持续发展效用最大的发展项目。因此，战略环境影响评价报告书中，应将战略环评项目的替代方案作为一项重要内容，以便于通过各种方案的权衡来作出最佳决策。

（二）制定战略环境影响评价公众参与细则

1.参照《环境影响评价公众参与暂行办法》确立战略环境评价公众参与制度“公开、平等、广泛、便利”原则，指导战略环境影响评价公众参与的制度建立和工作实践。

2.完善战略环境影响评价信息公开制度。环境知情权是公众行使决策参与权的基础，应进一步完善信息公开制度，满足公众了解国家战略规划的需要。应将相关信息通过适当的形式向公民、相关国家机关和社会团体等主体发布，并明确战略环境影响评价应公开的内容、途径、时间、公众参与的方式、期限等。

3.建立公众意见反馈制度。重视各公众参与主体的意见和建议，建立意见采纳反馈制度，保证参与者可以及时了解对其的采纳情况。同时及时反馈战略实施或政策落实的进展情况，保障公众的监督权利，促进确立良好的信息沟通和互动机制。

（三）其他应注意的问题

1.了解战略环境影响评价公众参与的特殊性。与项目环境影响评价不同，战略环境影响评价多采用宏观视角，涉及范围广且影响深远，直接影响到国家、地区或者行业发展、结构调整等重大决策。因此参与决策的主体应包含各部门、各层级和各类主体或群体的代表，特别是相关政府部门和专业研究机构。同时，赋予普通公民跟踪评价和监督的权利，保障战略决策的落实。

2.参与方式的多样化。电子信息技术的迅速发展，使通过各种现代化手段公布环境影响评价的相关信息成为可能。利于扩大信息传播的范围，使更多公民参与评价和监督，同时规避了原有信息张贴、发放纸质问卷造成的资源浪費。还有助于提升效率、降低成本。配合原有听证会、座谈会等方式，更好地完成战略环境影响评价公众参与工作。

战略环境影响评价的公众参与制度的完善和发挥效用还需要做许多工作，需要国家、公民的共同重视和不懈努力。（作者单位：河南财经政法大学）