全球油气发展态势及中国的政策选择

当前，国际社会对能源安全、气候变化与环境保护等问题日益重视，全球能源体系正在经历深刻变革。本文在总结归纳国际、国内油气发展态势的基础上，识别我国油气发展面临的问题，研究提出油气低碳发展的思路和措施。

一、全球油气供需格局与发展趋势

（一）全球石油供需格局与发展态势

目前，油气在全球能源消费中占据主导地位。根据美国能源信息署（EIA）统计，2010—2014年原油和天然气在全球能源消费的平均占比分别是34%、24%，两者合计占全球能源消费的58%。分区域来看，美国和其他经合组织国家仍是全球石油消费的主力，但已进入了消费的平稳期，消费增长较为缓慢；发展中国家特别是新兴经济体是世界石油消费增长的重要推动力，未来在全球消费中的比重还将进一步上升。从行业来看，工业、交通运输业和电力行业是石油消费的重点，工业化以及电力行业发展是推动石油消费增长的重要因素，随着汽车能效的提高以及天然气等替代燃料的日益普及，未来全球石油消费增速可能会放缓。未来全球新增消费主要来源于发展中国家交通行业需求增长，这是由于发展中国家汽车保有量迅速增加以及石化行业发展的结果。

从全球石油供应格局来看，沙特阿拉伯、俄罗斯和美国是全球前三大生产国，三国合计占全球产量的36.8%。自美国页岩气革命成功以来，全球兴起了一轮非常规油气勘探开发热潮，这将推动世界石油供应格局的变化。石油作为国际大宗商品，全球油价波动对石油生产和消费具有重大影响，并对能源替代以及能源结构变化产生深远影响。2014年石油价格大幅下跌，对非常规油气开发产生了严重不利影响，据测算，如果国际油价跌至每桶60美元，美国很多页岩油、页岩气开采项目就会停止。

（二）全球天然气供需格局与发展态势

近年来，全球天然气行业呈现出新的发展趋势：一是全球范围内天然气消费持续增长。世界各国为解决环境问题，大力推动天然气替代煤炭，全球天然气在能源消费中的比重由1965年的15%上升到2012年的30%。发电和工业部门是重要消费行业，据美国能源信息署（EIA）的数据，发电需求是世界天然气消费增长的主要驱动力，未来世界30%—40%的天然气将用于发电。目前，发展中国家环境与大气污染日益严重，未来能源结构变革将推动天然气需求增长。二是天然气在全球能源结构转型中发挥了巨大作用。近几年，全球交通运输行业天然气需求增长最快，天然气对石油形成了有效替代，缓解了全球石油的需求压力，未来天然气的发展将对石油长期走势产生较大影响。三是天然气供需格局正在发生深刻变化，非常规天然气将成为未来全球新增供应的重要来源。IEA预测，2035年全球常规气产量将达到3.9万亿立方米，非常规气产量将达到1.2万亿立方米，非常规气产量占总产量的比例将上升到24%。

全球天然气市场区域性特征十分明显，北美、欧洲、亚太地区作为世界三大天然气市场具有不同的发展特征：经济发达的欧洲与北美地区，天然气消费增速缓慢且基本趋于平稳，亚太地区新兴经济体则是天然气消费增长的主要动力。天然气消费受经济因素影响较大，中国和美国是世界上重要的天然气消费国，2013年两国天然气消费增长占全球增长的81%。由于供需态势以及定价机制不同，世界三大市場价格走势存在较大差异。尤其是2009年以来，三大天然气市场价格走势呈现明显的分化，亚洲和欧洲市场价格迅速攀升，亚洲市场价格创出历史新高，北美天然气价格低位运行。

（三）全球油气行业的发展态势

2050年前油气作为全球主力能源的战略定位不会改变。国际权威机构一致认为，油气未来一段时期内仍将是能源消费的主体，两者在世界一次能源消费结构中所占的比例仍将保持在50%以上。BP预计，2030年油气占世界一次能源消费的份额56.3%；2040年和2050年占世界一次能源消费的比重将分别为55.9%和53%，油气在全球一次能源消费中的主体地位不会改变。

随着国际社会对环境污染与气候变化问题日益重视，清洁化与低碳化将是未来油气行业发展的重点方向，未来能源行业“去碳化”进程将加快。全球范围内由高碳能源向低碳能源和无碳能源转变，能源消费结构逐步实现低碳化。欧盟《2030年气候与能源政策框架》提出到2030年将温室气体排放量在1990年的水平降低40%，可再生能源比例至少提高到27%，以及能源效率至少提高27%。中美两国2014年11月共同发表的《中美气候变化联合声明》，清洁能源和环保领域合作是重点内容。美国能源信息署预测，2050年清洁能源在世界能源结构中的比重将达到62%左右，天然气作为重要的清洁能源，在世界能源结构中的比重将由目前的24%提高到29%。

二、中国油气供需现状与问题

（一）我国石油供需现状与发展态势

改革开放以来，我国石油消费增长大体经历三个阶段：1978—1990年，石油消费缓慢增长；1991—2002年，石油消费较快增长；2003年以来，石油消费需求快速增长。与此同时，分行业石油消费也发生了较大变化：2012年工业和交通运输行业是我国石油消费的绝对主力，两部门石油消费占比分是为37.09%和37.44%；而1990年工业消费占比为63.75%，交通消费仅为14.65%，由此可见，石油消费结构出现了重要变化：工业部门消费比重大幅下降，交通部门消费比重大幅上升；其次农业消费比重稳步下降，从1990年的9%降至2012年的3.23%；生活消费比重从1990年的2.48%提升至2012年的9.01%。随着国民收入水平不断提升，未来汽车保有量仍将保持较快增长，中国石油需求仍有较大的增长空间。

从石油生产来看，我国石油工业经过了六十多年的发展，取得了令人瞩目的成果。石油生产发展大致可以分为三个阶段：一是20世纪60年代中期至70年代末，原油产量快速增长；二是20世纪80年代，全国原油产量稳定增长到14亿吨；三是90年代以来，产量平缓增长。尽管陆上东部老油田逐渐进入产量递减阶段，但西部和海洋石油勘探开发进程加快，保证了全国石油产量总体稳中有升。综合近年来我国石油勘探开发情况及其它各种因素，我国石油产量已进入高峰期，未来产量还有小幅增长的可能性，难以再大幅度提高产量。从可持续发展看，适当控制高峰产量、保持较长稳产期更有利。未来非常规石油资源将成为我国石油供应有益而重要的补充。

（二）我国天然气供需现状与发展态势

近年来我国输气管道等基础设施不断完善，天然气消费迅速增加，目前我国六大气区天然气已实现了全面外输，天然气消费已覆盖 31个省市。根据国家统计局的统计，2013年，城市天然气用气人口达到2.4亿，城镇气化率达到37%。我国已成为世界第三大天然气消费国。从分行业消费结构变化来看，我国城市燃气保持快速发展，交通用气快速发展。2012年，我国工业天然气消费占比为64.71%，居民消费占比为19.7%，交通行业占比为10.56%。工业用气比例大幅下降，从1995年的87.02%降至2012年的64.71%；交通和居民用气则出现大幅上升，交通用气从1995年的不到1%提高到2012年的约11%，居民用气从1995年的10.94%提高到2012年的19.7%。交通用气比例的提高主要原因是天然气汽车具有良好的经济效益和环境效益，近几年得到了快速发展。同时LNG动力船舶产业也具有较大的发展潜力。

同世界平均水平相比，我国天然气发展还有较大差距。2012年我国天然气在一次能源结构中占比只有5.2%，同期世界平均占比为24%；2012年国人均天然气消费量为66.6立方米，而世界人均消费量为434立方米，我国人均消费量仅为世界人均消费量的13%。我国天然气利用结构持续调整，根据《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，2020年天然气在一次能源结构中比例要达到10%，未来受经济发展和环境保护推动，全国多个省份加快推进“煤改气”进程、交通“油改气”，以及随着城镇化的推进和城市管网日益完善，居民用气仍将持续增长，未来我国天然气消费仍将持续增长。

我国天然气生产格局十分不均衡，陕西、新疆、四川作为中国天然气的主产区，2012年三省去产量占全国产量的3/4以上。鄂尔多斯盆地、四川盆地、塔里木盆地和南海海域是我國四大天然气产区，合计探明剩余技术可采储量和产量分别约占全国的78%、73%，是今后增储上产的重要地区。目前，我国天然气储量和产量正处于快速增长期，考虑煤层气、页岩气等非常规资源的贡献，预计2030年前后天然气年产量有可能达到3000亿立方米。2030年以前，以煤层气、页岩气为主的非常规天然气资源将进入规模化发展期，2030年产量有望达到500亿立方米以上。随着天然气管网建设加快、价格关系逐步理顺、天然气产业链条逐步完善，根据国土资源部的预计，到2025年左右，全国天然气产量将与石油形成“二分天下”的格局，这有利于改善我国能源生产与消费结构、治理大气雾霾。

（三）我国油气发展面临的问题

1、石油消费增长过快引发严重的碳排放、环境污染与能源安全问题

一是石油消费增长较快导致碳排放问题十分突出。2012年我国石油消费碳排放达到11.54亿吨。考虑到我国人口众多，正处于工业化和城镇化的加速发展期，未来我国交通需求和石油消费仍将保持较快增长。中石油测算，到2020年我国交通运输需求总量将是目前的2.5—3倍，如按照目前的油耗水平，到2020年，全年汽车年成品油消耗将达到3亿吨，按照60%的成品油率，年消耗原油5亿吨，年CO2排放12.5亿吨到15亿吨；到2030年，全年汽车年成品油消耗将达到4.5亿吨，按照60%的成品油率，年消耗原油7.5亿吨，年CO2排放18.25亿吨到22.5亿吨。

二是石油消费过快增长加剧了我国的环境污染。石油消费的猛增不断加重中国的环境污染。根据中科院“大气灰霾追因与控制”课题组针对北京PM2.5做的源解析，在污染严重期，在强霾污染时的汽车尾气对PM2.5的贡献率达到47%。而在同期污染程度很低的时段，汽车对PM2.5的贡献率下降到30%。

三是石油消费过快增长加剧了能源安全问题。1993年，我国开始成为石油净进口国，之后石油进口规模不断扩大，石油进口依存度从2000年的27.4%增加到2014年的59.5%，超过国际公认的警戒线水平（50%）。据中国石油经济技术研究院测算，2020年供需缺口将达4亿吨，2030年接近5亿吨，2020年石油对外依存度将突破60%，2030年可能升至70%。国际石油价格的剧烈波动对国内成品油市场及其下游厂商造成了较大冲击。我国石油进口依赖中东和非洲两个传统的不稳定地区，石油在进口来源、运输通道和储备能力方面存在安全隐患，能源安全形势严峻。

2、油气市场化程度不高

目前，我国石油、天然气行业市场化程度较低，一是油气管网高度集中很难形成有效竞争，最终导致效率低下、成本上升。目前我国境内油气管网长度达到10万多公里，主要由三大石油公司和地方燃气公司投资建设。其中，仅中石油的天然气管网就占七成左右。二是石油行业经营管理体制具有明显的行政垄断色彩，石油行业从原油生产及进口、石油炼制、成品油流通等各个环节，基本上由三大石油企业垄断。三是天然气产业从上游、中游到下游也存在高度垄断：上游勘探开发领域主要是法定垄断和行政垄断，中游管道运输领域同时存在经济垄断和自然垄断，下游的城市燃气配送领域主要是自然垄断，经济垄断初步出现。

3、非常规油气开发利用不足，技术与政策体系薄弱

由于技术、市场和政策因素，我国非常规油气开发不足，目前尚未形成规模产能。2014年，我国页岩气产量只有13亿立方米，远低于《页岩气发展规划（2011—2015年）》制定的65亿立方米目标。我国非常规油气开发利用不足，主要受制于以下因素：一是勘探开发技术壁垒有待攻克；二是非常规油气资源的开发成本普遍高于常规资源，开发面临的市场风险较大，影响了企业参与开发的积极性；三是当前我国非常规油气发展规划和发展机制不明晰、政策扶持力度不够，致密油、致密气、页岩气、煤层气等非常规油气的开发需要在技术和政策的支持下才能实现规模化、产业化。

三、未来我国油气低碳发展的思路与措施

（一）大力推动天然气替代煤炭和石油

为降低煤炭在一次能源消费中的比重，在可再生能源尚未实现大规模应用之前，天然气可以发挥重要的过渡作用，21世纪上半叶是我国天然气大发展的时期，天然气将在改善能源结构与治理大气污染中发挥重要作用。一是大力推动能源结构调整与“去煤化”进程，大幅提高天然气在一次能源消费中的比重。继续大力发展城市燃气，继续发展天然气作为工业燃料的利用，大力发展天然气热电联产，适度发展天然气化工。在建筑领域使用天然气冷热电联供能源系统进行集约化高效联供，减少煤炭消耗；在发电行业鼓励和引导天然气的运用。二是合理控制石油消费增速，积极稳妥开展石油替代。从现有的经济和技术水平看，未来相当长一段时间内，石油仍将是交通运输的主要燃料，实际替代情况主要取决于各种能源间的比价关系以及国家的政策导向。在交通领域继续实施“气化交通”发展战略，规模发展天然气替代，提升车辆能源效率。将中、重型卡车改造为高效、廉价、低排放的液化天然气车，积极研发替代能源车辆（LNG、生物燃油），推广清洁燃料，大力推广天然气车辆、船舶。

（二）继续推动油气行业技术创新

目前，我国油气行业整体技术水平与国外存在较大差距，在物探、钻井、测井技术、深水、非常规等低成本开发方面与世界领先水平还有不小差距，油气科技创新能力不能满足发展的需要。为此，要积极推动油气重点领域的科技创新，探索我国长期稳定的油气供给途径：一是推动页岩气、煤层气、致密油等非常规油气开发利用技术创新，破解非常规油气发展的技术瓶颈；二是积极研发石油替代技术，积极推动天然气替代、电动力替代、生物质替代煤基替代相关技术的发展；三是大力推动开展CO2驱油技术的研发和应用。

（三）积极推进天然气价格体制改革

按照能源生产和消费革命要求，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定的能源价格机制：一是大力推进天然气价格机制改革。加快存量气、增量气并轨，建立分季节、分时段的峰谷价格机制，理顺进口气与国产气、工业和居民用气的关系。二是通过政策引导推进天然气更大规模利用。通过减免天然气相关税费、增加煤炭使用的环境成本，提高天然气的经济性。探索采取直供、季节性和可中断气价等差别性价格政策，推进气电以及工业“煤改气”的大力发展。在污染严重、无任何环保措施的煤炭散烧领域，大力推行“煤改气”。

（四）运用财税政策支持非常规油气的开发与利用

我国剩余常规油气资源中，深层、深水、低渗等低品位资源约占2/3，开采难度与成本逐渐加大，随着开发技术的突破，页岩气、煤层气、致密油等非常规油气将成为我国油气供应增长的重要来源。因此，第一，国家应加大对深层、海上和非常规油气的勘探、开发与利用的支持力度，尽快制定页岩油气等非常规资源开发利用产业政策及配套法律法规。通过差别化财税政策，加大政策激励，持续推动页岩气、煤层气快速发展，推动天然气资源更大规模的开发与利用；第二，加大非常规油气资源理论研究和科技投入力度，统筹组织研究适合我国资源状况的配套勘探开发技术，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的配套措施，积极运用税收减免和财政补贴等方式推动非常规油气的开发与利用。

（五）采取多种措施提高我国油气安全水平

第一，继续加强国内油气勘探，保持国内油气供应的基础地位。加强国内油气勘探，努力寻找更多优质储量，是实现国内油气产量长期稳产的关键。第二，充分利用国际油气资源。全球油气剩余探明可采储量和待发现资源仍然十分丰富，我国利用国际油气资源的基础仍存在，推动建立互利共赢的大国关系，推进能源领域的双边与多边合作。继续实施“走出去”战略，扩大利用国外油气资源。第三，完善我国油气储备体系。石油储备对于防范和应对突发事件，保障石油供应安全十分必要。我国作为世界第二大石油消费国，面对石油对外依存度不断上升的形势，应加快完善我国石油储備体系。

（刘长松，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员，经济学博士。研究方向：能源经济、环境经济与低碳经济）