新加坡国际贸易“单一窗口”制度经验及启示

殷飞　冯贇

一、国际贸易“单一窗口”基本情况

（一）定义和常见模式

国际贸易“单一窗口”是贸易便利化的重要内容，其基本含义是参与国际贸易和运输的各相关方在单一接入点提交标准化的信息和单证，满足所有与进口、出口和转口相关的监管要求。各国在国际贸易“单一窗口”建设方面进行了数十年的探索。此领域比较权威的论述来自于2005年联合国贸易便利化与电子商务中心（UN/CEFACT）的33号建议书《建立单一窗口建议和指南》（UN/CEFACT Recommendation No.33 –Recommendation and Guidelines on establishing a Single Window）。

建议书认为，常见的国际贸易“单一窗口”可以分为三类：

一是单一机构，由单一机构统一接受信息，并发送至相关的政府主管部门。该机构对国际贸易各环节监管进行协调，以防止供应链效率出现问题。如瑞典的“单一窗口”设在海关，由海关代表各部门在口岸执法，代表瑞典税务署征收进口环节增值税，代表瑞典统计署进行贸易统计，代表瑞典农业委员会和国际贸易委员会管理进口许可证。

二是单一自动化系统收集并发送信息。该系统汇集了跨境贸易相关的所有电子数据采集、使用、发送、存储等功能。美国建立了这样一个系统，贸易商一次性提交标准化数据，系统向有关部门发送数据，供各部门自行处理并反馈。

三是单一自动化信息处理平台。它与第二种模式的区别在于监管部门系统与平台高度整合，贸易商通过平台一次性提交电子申报数据，各监管部门在此平台上完成数据处理并反馈电子许可。新加坡系统属于此种类别。

“单一窗口”能够便利贸易相关监管数据的申报和共享，使政府和贸易商取得双赢。使用“单一窗口”能够提高政府管理的效率，提升监管效果，同时帮助政府和贸易商降低成本。对政府来说，“单一窗口”将现有的系统和工作流程进行整合，使政府与企业的管理和服务更为透明与便利。“单一窗口”能够更加快速和精准地验证并发送信息，从而使政府监管部门之间的协调与合作更有效率。“单一窗口”加入支付功能能够使监管部门快速准确收取关税和其他税费，同时向企业提供最新的关税税率及其他合规信息，降低报关差错率，使监管部门能够精简人员，将节约的人力资源用于风险分析等其他更重要的领域。对企业来说，通过“单一窗口”提交监管数据和文件，监管部门放行货物效率更高，供应链成本大大降低。此外，“单一窗口”提高了口岸监管的透明度，还能够降低腐败的风险。

（二）若干案例

美国的“单一窗口”为“国际贸易数据系统”（ITDS），该系统对贸易数据进行标准化的电子申报、采集和发送。各部门收到信息后在自己的信息系统中处理并反馈。ITDS系统由各政府监管部门、贸易商和美国海关与边境保护局（CBP）共同参与，CBP对系统行使管理职能。美国“单一窗口”涵盖了货物、船员、运输工具、关税、配额、许可证、统计等各环节和领域。系统还对贸易商提供进出口信息、相关管理规定等服务功能。

瑞典国际贸易“单一窗口”系统，也称为“虚拟海关”（VCO），具有电子报关和申领各类进出口许可证的功能，由瑞典海关牵头，农业委员会、贸易委员会、战略物资管理局和警察局共同建设完成。该系统可以与贸易商自身的管理系统相融合，能够自动更新汇率、关税编码和关税税率等数据。瑞典“单一窗口”通过10种语言提供150种服务功能，包括通过互联网自动更新并提供所有贸易相关的管理规定，开展在线交互式培训以及提供个性化服务。贸易商通过“单一窗口”能够在一个网站获得所有贸易相关的信息，完成全部报关流程。

荷兰早在上世纪90年代就开始启动建设国际贸易“单一窗口”，目前该系统名为Sagitta，由荷兰海关牵头，移民局，卫生局，运输、公共服务与水务管理局，卫生与兽医局，禽类、肉类与植物保护局共同签署合作备忘录建设而成。备忘录载明由海关代表各监管部门进行口岸管理。各监管单位向海关提供风险参数，海关对货物申报进行分析后告知各监管部门，各监管部门决定是否需要查验。如果不止一个部门需要查验，将统一协调安排一次查验，以加快供应链速度。荷兰“单一窗口”不仅加快了货物通关速度，节约了监管部门与贸易商的成本，同时还使双方之间建立了合作伙伴关系，形成了贸易商在货物到港前提交有关数据，货物到港后直接放行的有关机制。

二、新加坡国际贸易“单一窗口”制度经验

（一）建立过程

随着上世纪70年代末期东南亚国家劳动密集型产业的逐步发展，新加坡加工贸易比较优势逐步丧失，外向型经济受到严峻挑战，新加坡经济出现建国以来的首次负增长。为了应对经济危机，新加坡政府决定向改革要发展，向制度要红利。1985年，国家经济委员会开始深入探讨新加坡未来的发展战略。作为应对策略之一，1986年，新加坡政府成立TradeNet（该国“单一窗口”前身）建设领导小组。随后，在领导小组下设置了政府机构（负责协调联络各相关监管部门参与项目建设）、海事（负责海运货物进出口）、航空（负责空运货物进出口）三个工作小组。1988年，TradeNet系统建设技术要求得到明确，新加坡系统建设专门成立了技术小组，由国家电脑局牵头；以及运营公司（新加坡网络服务公司），见表1。

政府和社会资本合作（PPP）模式，具体运营由劲升逻辑设立的特殊目的公司（SPV）承担。采用PPP模式的优点在于提高了“单一窗口”的市场化程度和可持续性，通过给予劲升逻辑公司特许经营权，明确双方的权利义务，形成合作伙伴关系。政府通過PPP模式对企业经营情况进行监督，发挥企业贴近市场需求的优势，确保“单一窗口”建设和服务质量，避免建设和运营成本对政府财政造成负担。企业在完成政府指定的贸易功能后，能够开发商业功能提高运营收益，达到双赢效果。

（三）运营效果

新加坡国际贸易“单一窗口”采取联合国贸易便利化与电子商务中心的33号建议书中的第三种模式。系统实施后，显著增强了新加坡贸易综合实力，企业从一站式、低成本、快捷高效的口岸服务中获益非浅。35个政府部门超过8000个具体业务流程得到整合。企业可以在电脑端7天24小时随时向“单一窗口”进行申报，获得反馈的时间也从原来的4—7个工作日缩短至10—15分钟，关税支付由传统的支票和现金转为可电子转账，企业每次申报的成本由原来的10新加坡元降低为平均3新加坡元，见表2。

三、我国的国际贸易“单一窗口”建设进展情况

（一）国家层面

我国的口岸管理涉及到海关、检验检疫、海事、边检、税務、外汇管理、商务等多个部门，各条线垂直管理较强，横向联系较弱，部门间的信息共享和协作配合程度一直不高，各类监管证件品种繁多，且信息系统与海关连接度低，企业完成一次申报需要往返多个部门，可能遭遇反复查验，通关效率虽逐步提高，但距离市场需求仍有一段距离，企业对国际贸易“一站式”服务呼声较高，这些问题已经成为影响贸易便利化水平的关键因素。为了应对这些问题，2002年，国务院召开大通关会议，由海关总署牵头建设我国的电子口岸，目前已经构建了跨部门、跨地区的公共数据中心，初步实现了海关与部分贸易监管部门的数据交换，形成了“单一窗口”的雏形。但与全球其他国家相比较，现有的功能仍为通关过程中的辅助手段，未触及核心业务流程的整合，口岸监管部门事权分散，信息共享程度非常低，最基本的“一次申报”功能未完全实现，企业仍需要在货物入境前分别向海关、检验检疫部门申报报关报检信息，在货物入境后向外汇管理局报送结售汇、向税务部门报送退税、向商务部门报送许可证核销信息等，部分信息报送仍需要采用纸质形式，这与接轨国际通行规则相比有很大距离。

（二）地方层面

从地方看，上海市在国际贸易“单一窗口”试点中走在全国前列。根据《中国（上海）自由贸易试验区条例》第二十一条，自贸试验区建立国际贸易单一窗口，形成区内跨部门的贸易、运输、加工、仓储等业务的综合管理服务平台，实现部门之间信息互换、监管互认、执法互助。企业可以通过单一窗口一次性递交各管理部门要求的标准化电子信息，处理结果通过单一窗口反馈。目前，上海市国际贸易“单一窗口”建设采取联合国贸易便利化与电子商务中心的33号建议书中的第二种模式，即单一自动化系统收集并发送信息。在具体进展方面，上海制定了《上海国际贸易单一窗口建设工作方案》。方案明确了单一窗口建设总体目标和推进思路，着重提出了单一窗口功能建设的主要内容，包括货物进出口申报、运输工具申报、进出口相关许可、企业资质管理、支付结算以及信息查询等六个模块。目前，作为单一窗口的核心功能，货物进口申报、国际船舶联网核放等项目已上线运行。基本实现贸易和运输企业在单一窗口一次性提交申报信息，分别发送给口岸监管单位系统，申报结果通过单一窗口反馈申报人，监管部门通过单一窗口共享监管状态和结果信息。截至2014年底，参与试点企业通过“单一窗口”平台完成一般贸易进出口申报超过1万票，实现国际船舶出口岸联网监管超过1万艘次。各项试点工作有序进行，试点的领域和范围逐步深化。

（三）当前的重点和难点问题

目前，国际贸易“单一窗口”建设的难点在于：一是技术方面，随着国际贸易“单一窗口”试点的深化，参与试点的部门和项目功能都在拓展。有的试点单位在该试点领域没有信息化系统，有的单位有信息化系统但该系统为中央垂直管理，未经授权不能连接试点平台，只能通过平台外挂“链接”的方式纳入试点。二是运维方面，部分中央垂直管理系统与试点平台对接需要进行系统开发与改造，资金难以落实；试点成熟后的运维机制尚不明确，目前，仍采取试点平台不收费模式，企业仍通过原有渠道向各条线缴纳相关费用；各监管部门均有各自的电子系统，涉及到收费机制和利益格局需要重新协调，难度较大。此外，“单一窗口”试点与其他试点项目，如海关和检验检疫“一次申报、一次查验、一次放行”存在部分重复，企业面临重复选择。

四、进一步深化我国的国际贸易“单一窗口”建设的若干建议

（一）建立强有力的领导小组

新加坡“单一窗口”建设在国家领导人的关心下，由正部级单位直接推动，将各监管部门间的协调放在了与海运、空运系统建设同等重要的位置，最终Trade Exchange“单一窗口”取代了各部门原有的监管系统。我国“单一窗口”建设应争取在国家层面和地方层面建立强有力的领导机制，统一思想，加强顶层设计，破除现有低效繁复的管理机制和部门利益，重建贸易进出口监管流程。

（二）及早确定“单一窗口”运维模式

“单一窗口”的运维模式在项目启动之初应该尽快确定，可行的模式包括政府全额拨款、自收自支、或政府部分补贴三种。政府与企业合作的PPP模式是当前很好的选择，运维模式确定后，系统建设的项目才能有的放矢地开展。可借鉴新加坡模式，与进出口监管有关基本服务（海关、检验检疫申报、退税、结售汇等）由政府定价，维持运营成本并略微盈利，允许运营单位接入信贷、保险等增值服务，并依托市场化方式实现自身利益。

（三）采取渐进方式推进系统建设

在功能上，首先建设货物进出口申报（海关、检验检疫等）的基本功能；其次加入海事、外汇、退税、各监管部门许可证件联网；最后拓展银行、保险等商业功能，帮助平台实现可持续运作。在目标上，阶段性以实现联合国贸易便利化与电子商务中心的33号建议书中的第二种模式，即单一自动化系统收集并发送信息为目标，由系统收集、发送并反馈信息，不对申报数据进行处理。长期来看，力争建立第三种模式单一自动化信息处理平台，集中进行贸易数据处理。

（四）制定详细计划开展社会推广

“单一窗口”在建设的过程中向企业推广非常重要，应尽早有计划地进行。推广“单一窗口”应由所有相关监管部门和贸易链条上的相关方共同参与。参与的主体越全面，就越能够获取市场对于“单一窗口”系统建设的需求，使应用面更广。推广“单一窗口”应制定时间表，与系统建设同步进行，贸易企业也能够尽早地将自身的货物管理系统（WMS）对接系统，做出相应投资安排。“单一窗口”的推广应采用市场化的方式，使贸易商能够清晰地了解降低的成本和提高的效率，提升参与的积极性。

（作者单位：上海市发展改革委）