推进中国与东南亚国家合作的政策建议

黄征学　王丽

中国自改革开放以来，积极改善和发展与东盟及成员国的友好关系，政治、经济、文化、生态环境等领域的合作不断深化，尤其是2010年中国—东盟自由贸易区建成后，相互间合作的广度、深度都有新的拓展。这对中国与东盟开展进一步的合作奠定了基础。但中国—东盟国际区域合作也面临合作机制相互重叠以及外部势力干扰。加强中国东盟合作一方面要理顺各机制之间的关系，另一方面需要提升经济内生发展动力。

一、中国和东盟国家合作的基本情况

（一）东盟十国发展阶段不同，但经济增长速度总体较快

东盟十国中，除老挝、柬埔寨、文莱、新加坡等人口规模较少外，其余六个国家人口总规模都比较大。缅甸、泰国、越南、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等国的人口分别达到4834万人、6952万人、8784万人、24233万人、2886万人和9485万人。从人口密度看，新加坡人口密度最大，达到7405人/平方公里，其次是菲律宾和越南，分别为318人/平方公里和283人/平方公里，老挝人口密度最低，为27人/平方公里。从经济总量看，2012年，泰国、越南、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡等六国都超过1000亿美元，而缅甸、老挝、柬埔寨、文莱经济总量相对较低，分别为531亿美元、92亿美元、142亿美元和166亿美元。从人均GDP看，泰国、文莱、马来西亚、新加坡相对较高，超过5000美元，表明四国经济已进入快速发展阶段；印度尼西亚、菲律宾等国人均GDP在3000美元左右，表示两国刚迈入工业化中期发展阶段；缅甸、越南、老挝、柬埔寨等4国人均GDP基本都在1000美元左右，意味着这些国家的经济刚刚进入起飞阶段。

从经济增长的历史数据看，东盟十国经济增长总体上表现较为强劲。泰国在东南亚经济危机后，经济结构经历了较长时间的调整，但大多数时间内能保持4%以上的增长。越南自1986 年实行全面“革新开放”以来，经济保持较快增长，年均达到7%左右，被看作是仅次于“金砖国家”的新兴市场经济体。缅甸自然条件优越，资源丰富。但工农业发展缓慢。1987年12月被联合国列为世界上最不发达国家之一。近些年来，缅甸政府通过制订经济发展计划、加强基础设施建设、降低通货膨胀等措施，使经济走上健康、持续发展的轨道，年均经济增长速度保持在7%—8%左右，但由于美国等西方国家的长期制裁，以及本身经济结构的封闭性和脆弱性，缅甸经济仍然未走出困境。老挝1990年从中央计划经济向市场经济转型，经济增长开始加速。2012年10月26日，老挝正式被批准加入世界贸易组织后，经济增长速度进一步加快。最近十年，得益于水力发电领域的外国投资、迅速增加的黄金和铜矿开采以及旅游业的迅速发展，老挝经济在过去10年里以每年7%以上的速度快速增长。柬埔寨经济以农业为主，工业基础薄弱贫，是世界上最不发达国家之一。1993年王国政府成立后，实行自由市场经济，推行经济私有化和贸易自由化。1998年新政府成立后，把发展经济、消除贫困作为首要任务和工作重点，把农业、基础设施建设及人才培训作为优先发展领域。最近几年，柬埔寨经济增长速度均保持在7%以上。文莱是东南亚主要产油国和世界主要液化天然气生产国。石油和天然气的生产和出口是国民经济的支柱，约占国内生产总值的67%和出口总收入的96%。近几年，受益于亚洲地区对石油天然气的需求增加和价格上涨，经济增长率总体保持在3%左右。印度尼西亚是全世界最大的群岛国家，人口超过2亿人，仅次于中国、印度、美国，居世界第四位。按照国内生产总产值排名，印度尼西亚2013年已成为全世界第15大经济体。2010年以来，印度尼西亚经济增长率基本保持在6%左右。马来西亚的经济在1990年代突飞猛进，为“亚洲四小虎”国家之一。现已成为亚洲地区引人注目的多元化新兴工业国家和世界新兴市场经济体。最近4年，马来西亚经济增长率基本维持在6%左右。菲律宾为发展中国家，新兴工业国家及世界新兴市场之一，但贫富差距较大。独立至今，菲律宾历经数次经济快速成长。然而时局市场动荡，阻碍了经济社会的持续发展。2010年以后，菲律宾经济增长率基本保持在7%左右，在亚洲地区仅次于中国，排名第二。新加坡1965年独立后，逐步摆脱仅依靠转口贸易维持生计的局面，逐渐发展为新兴的发达国家，被誉为“亚洲四小龙”之一。作为国际化程度最高的国家之一，新加坡经济增长与全球经济增长形势紧密相关，国际金融危机以来，总体上保持了1%以上的增长。2013年则达到3.7%。

（二）中国与东盟十国贸易依存度增强，但不平衡问题突出

近几年来，随着中国与东盟国家经济社会持续快速增长，国与国之间的贸易量也得到迅速发展。中国对新加坡、马来西亚、印度尼西亚、泰国、菲律宾、越南的出口额从2005年开始迅速增长，到2013年，中国对这6个国家的出口额分别达到45.62亿美元、45.95亿美元、36.95亿美元、32.74億美元、19.84亿美元和48.61亿美元，比2005年分别增长1.74倍、3.33倍、3.43倍、3.19倍、3.23倍和7.61倍，其中，越南2008年超越泰国成为东南亚国家中最大的进口国。中国对文莱、缅甸、柬埔寨、老挝等国家的出口额尽管总量不大，但2010年以来，也都保持了较快的增长。与2005年相比，文莱、缅甸、柬埔寨、老挝从中国进口额分别增长31.05倍、7.86倍、6.37倍和16.65倍。

从中国对东盟十国的进口看，中国从马来西亚进口额在十国之中最高，特别是2009年以来一直呈现快速增长态势，到2013年时达到66.23亿美元，为2005年的3.30倍。中国从越南的进口额在2009年前总体比较平稳，但2009年之后开始加速，到2013年达到18.62亿美元，为2005年的7.29倍。中国从泰国、印度尼西亚、新加坡和菲律宾进口额尽管有波动，但总体上也呈上升趋势，2013年分别为2005年的3.00倍、4.11倍、1.99倍和1.56倍。中国从缅甸、老挝、柬埔寨的进口额尽管总量不大，但增长速度也较快，2013年进口额分别为2005年的11.29倍、44.06倍和14.59倍。中国对东盟十国的进口额中，只有文莱波动较大，且2010年以来持续下降，到2013年，仅0.96亿美元，仅为2005年的46%。

从进出口贸易的总体情况看，中国除了对马来西亚、菲律宾、泰国是贸易逆差外，对其余七国都是贸易顺差，但对缅甸、老挝、柬埔寨等国的贸易顺差有缩小的趋势。中国与东盟新四国到2015年关税进一步下降之后，估计中国对越南、缅甸、老挝、柬埔寨的贸易顺差将会缩小。值得注意的是，近几年来，中国与泰国的进出口贸易增长速度有趋缓的态势，相关原因有待深入分析。

（三）中国对东盟十国投资总体上升，但内部差异较大

2008年国际金融危机之后，中国企业“走出去”的步伐明显加快，对周边国家的投资也开始上升。从国别看，中国对新加坡、印度尼西亚、老挝、缅甸、柬埔寨等国家投资相对较高，对马来西亚、菲律宾、文莱、泰国、越南的投资相对较低。2012年，中国对新加坡、印度尼西亚、老挝、缅甸、柬埔寨的投资分别为15.19亿美元、13.61亿美元、8.08亿美元、7.49亿美元和5.60亿美元。从变化趋势看，中国对印度尼西亚、马来西亚、老挝、柬埔寨投资呈现稳步上升的态势，但对越南、泰国、缅甸的投资波动幅度较大，表明中国对这些国家的投资受投资环境影响较大。

从中国对外累计投资额看，中国对新加坡的累计投资额在东盟十国中最高。截止到2012年，中国对新加坡累计投资达到123.83亿美元。对缅甸的累计投资额从2008年开始超越越南，成为中国累计投资次多的国家。值得关注的是，越南从2004—2008年间中国毗邻几国中累计投资最多的国家逐步下降，先后被缅甸、柬埔寨、老挝超越，成为与中国接壤的东盟国家中累计投资最少的国家，截止到2012年，中国对越南累计投资仅16.04亿美元。在东盟十国中，中国对文莱的累计投资最少，截止到2012年仅0.66亿美元。

二、加強中国与东盟国家合作的政策建议

（一）突出中国—东盟自由贸易区合作机制的主导地位，妥善协调好各种合作机制的关系

首先，中国—东盟自由贸易区合作机制除涉及贸易、投资另外之外，还逐步在向生态、社会领域的合作延伸。其次，东盟作为区域性的国际组织能为各方所接受。第三，中国—东盟自由贸易区合作机制能够比较好的协调其它机制，并能将有用部分为我所用。如，中国与东盟国家中的泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、越南等国家尽管有GMS合作机制，但该机制没有仲裁权力。如果在合作中遇到贸易方面的争端，可以在中国—东盟框架内予以解决，弥补GMS机制中争端仲裁机制不足的问题。

（二）调动各方面的力量，促进中国—东盟国家经济发展

首先，依托亚洲开发银行，形成以基础设施建设为主要业务领域、在东盟国家设立有境外分行的区域性国际金融机构。推动跨境人民币业务创新，推进人民币和东盟国家货币直接挂牌交易试点，加大人民币的跨境流通和使用。探索开展人民币跨境双向贷款，境外发行人民币债券等跨境融资，促进与东盟国家的跨境投融资合作。其次，充分发挥亚洲开发银行强大的融资功能，以贷款、股本投资、技术援助和联合融资担保等方式向东盟国家提供资金支持。第三，把区域合作与对外援助结合起来。除切实履行已向东盟国家承诺的具体援助项目外，着重需要增加对东盟国家公共服务、公益事业等方面的援助。第四，支持广西、云南与珠三角在“9+2”的框架内开展合作，鼓励珠三角、港澳地区企业到东盟国家投资，并享受替代种植企业相关的优惠政策。同时，要加强对“走出去”的管理，维护中国在外的整体形象。

（三）推进跨境经济区建设，加快边疆地区发展

首先，加快推进跨境经济区建设。借鉴中哈霍尔果斯国际边境合作中心的经验，在具备条件的地区扩大和增设边境经济合作区以及跨境经济合作区，并对投资、贸易、人员出入、基础设施建设等方面给予优惠，以加快边境特色经济发展。其次，加快边境地区的发展。建立发达地区和中央大型企业对口帮扶边疆贫困地区或乡镇的机制，并确定帮扶的对象、目标、计划、任务、时间。加大对边境县和享受边境县待遇的边境地区的转移支付力度，减免边境县各类建设项目的地方配套资金。减免或部分减免边境贸易的关税，特别是减免边民贸易关税，促进边境地区的经济发展。扎实推进兴边富民行动，促进边境地区加快发展，帮助边民尽快富裕。第三，加快边境地区中心城市建设。在新一轮的西部大开发规划中，建议进一步加大对边境地区的支持力度，将有条件的边境城镇培育成为参与国际合作的新增长点或区域性中心城市。第四，加快与东盟国家开展产业方面的合作。近期内，重点开展旅游和物流方面的合作。尽快开放边境一日游，并探索出入境管理的新模式，加快推动实施旅游单一签证制度和商务旅行人员出入境便利化进程，研究对部分国家实行免签和落地签制度的可行性，增强边境旅游的吸引力。进一步与相关国家协商，在保障通道畅通的情况下，便利化通关手续，降低收费标准，促进商贸物流的发展。同时，对于已签订的双方运输协定，加强海关及其他联检部门的沟通和协调，并在双边国家政府层面积极促进跨境便利运输的指导和协定的实施。对于重要口岸，加快启动便利运输的协调与谈判，并积极推进重要交通通道中多边跨境便利运输。此外，相关国家应在检验检疫标准、海关制度、国际运输法律法规等方面形成制度性安排，消除便利化运输和通关的法律法规障碍。

（四）积极开展社会文化领域方面的合作，提升中国的区域影响力

首先，积极开展教育方面的合作。依托昆明、南宁等大城市开展汉语教学、汉文化等方面的教育，在有条件的地方建立语言文化中心，把包括汉语在内的教育和培训机制化。加强与职业技术学院、大学、科研院所等机构合作，为毗邻国家提供多层次的培训服务。特别要重视对中高级行政管理人才的培训。注重发挥志愿者的作用，加快教育走出去步伐，加强对毗邻国家人力资源教育培训。其次，加强文化方面的合作。依靠广西、云南的民族大学，并在有条件的地方新设立民族大学或办少数民族分校，在为少数民族培养人才的同时，加强与毗邻国家共同开展对少数民族文化的研究。第三，深入开展卫生领域合作。重点是要推动建设传染病疫情信息交流与共享机制，增加中国在艾滋病、禽流感、登革热等传染性疾病防控领域的合作的资金和人力投入，推进疾病监测（MBDS）项目实施进程，加强中国对于毗邻国家卫生专业人才的培训力度。第四，着力开展禁毒领域的合作。除共同打击贩毒外，加强中国对毗邻国家戒毒设施、戒毒技术的援助。第五，积极推动司法合作。完善对贩卖妇女儿童、贩毒、抢劫等重大跨境犯罪的防范和打击联动机制建设，共同打击非法出入境参与赌博的活动。第六，关注跨国婚姻问题。建议与东盟国家尽快开展相关问题研究，妥善解决跨国婚姻中入籍、后代子女身份等问题。

（五）加强国际区域合作的协调与管理，形成区域合作的合力

首先，加强广西、云南之间的合作。根据北部湾海上东盟的发展方向以及云南作为对南亚、东南亚合作桥头堡的定位，明确广西和云南在国际区域合作中的重点。支持两省在产业发展、基础设施建设、信息共享等方面加强合作，共同打造对外交流的平台。其次，增强珠江三角洲、港澳地区与广西、云南的合作。充分发挥珠三角、港澳地区经济基础雄厚、资金充沛的优势，以与云南、广西共同建设跨境经济合作区、边境经济合作区，或直接在东盟国家和地区投资的方式，共同推进东盟国家经济社会合作。第三，发挥NGO的作用。借鉴国外监督管理和规范NGO行为的有益经验，健全对NGO的立法管理和行政管理，加强对一些有西方背景的NGO的管理和引导。对于国内NGO，应加强对其发展的鼓励，既应规范其发展，也应增加其自主权和独立性，使其成为对社会服务供给的有益补充。重点支持NGO在生态环境保护、卫生医疗、教育培训等方面的作用。第四，促进中国—东盟国家间学术交流。鼓励国内学者对中国—东盟区域内重大的、敏感的问题开展学术交流，努力消除东盟国家在相关问题上的疑虑。

（作者单位：国家发展改革委国地所）