如东城市总体规划实施评估研究

金海燕

【摘 要】城市规划评估对当前处于快速城市化进程中城市规划编制和规划管理的意义重大。依据城乡规划法要求，开展总体规划实施评估工作是提高规划编制和管理的重要手段。本文对如东县城市总体规划的实施进行了评估探讨，围绕规划指标实施情况、城市发展方向及空间布局、建设用地使用情况、重大项目建设实施四个方面，评价总体规划实施的效果以及总结规划实施过程中的不足，为规划调整提出相关建议。

【关键词】如东；总体规划实施；实施评估

一、引言

城市规划的意义在于规划的实施，城市总体规划的实施评估是落实规划有效实施的重要手段，能促进城市规划的不断完善，提高城市规划的科学性和合理性。

目前，伴随着中国城市化进程、市场化改革和法制化建设的深入推进，城市发展环境、条件与趋势产生了变化，总体规划的编制与管理面临日益严峻的趋势。在我国发达地区，普遍3至5年会进行一次总体规划的修编，城市总体规划的权威性、严肃性受到严重的挑战。因此，定期进行实施评估，能及时发现城市发展各阶段的问题，提出有针对性的建议，保障总体规划的顺利实施。

如东县隶属江苏省南通市，地处长江三角洲北翼，南通市东北部，东濒黄海，西与如皋县接壤；南依长江，紧靠南通市通州区，与苏、锡、常、沪隔江为邻。《如东县城市总体规划（2009-2030）》（以下简称“09版总规”），自2010年获南通市人民政府批准以来，对如东县的社会经济发展和基础设施的建设起到了积极的作用。

目前，在江苏沿海开发的大背景，南通市建设长三角北翼经济中心的需求，以及如东县处于城镇快速发展转型期，交通条件的改善，尤其是高速公路在县城周边预留道口的位置基本确定，对县城对外交通节点的选择及用地发展的方向均有一定影响。

因此有必要在新形势下科学的总结如东09版总规实施的基本情况，对规划的实施效果及现状发展存在的问题进行深层解读，为如东在新形势下发展及城市总体规划的调整提出建议。

二、如东县总体规划实施定期评估

2.1 评估方法

规划研究思路：

首先是全面收集基础数据，包括：城市性质、经济规模、人口规模、用地规模、城乡空间和基础设施建设。构建评估体系，将如东县现状城市实施情况与09版总规的规划目标进行对比，总结实施过程中取得的成就及不足。并解析在新的发展背景下，如东县面临区域条件、城乡空间、土地利用、交通发展等方面问题，确定如东城市总体规划调整应关注的重点，使如东县城市各项事业的建设工作走向更为良好的轨道。

图3-1 评估研究技术路线

2.2 评估对象和评估范围

（1）评估对象

评估包括经济社会发展指标、如东县城区规模、建设用地构成、重点项目实施评估、城市建设用地发展态势评估、新确定的重点项目对城市总体规划的影响与分析、评估结果与建议等内容。

（2）评估范围

总规实施评估的范围为如东县城市总体规划确定的范围，总面积约1872平方公里；重点研究如东县县城规划用地范围，规划总用地约59.32平方公里。

三、规划实施评估

3.1 规划指标实施情况

3.1.1 主要社会经济指标

从实施完成情况来看，GDP总量、人均GDP、地方财政收入、农村居民人均可支配收入基本达到甚至超额完成2012年的规划指标值。

3.1.2 綜合社会经济指标实施完成情况

据表格中数据进行分析，至2012年，如东县城经济、社会发展指标实现较好，基本实现甚至超出预期；同时人口负增长趋势也有所减缓；总体上看，如东县2012年城建设指标基本达到总体规划预测的指标。

3.1.3 城市人口与建设用地规模

在人口规模指标上，2012年如东县城区现状人口达到总规界定目标的94.4%，达到远期规划目标的39.1%，基本符合总体规划的规划指标。

在建设用地规模上，2012年如东县城区城市建设用地规模为24.47平方公里，基本达到总体规划确定的近期建设目标（25平方公里）；至2012年，如东县城区的实际建设用地及人均建设用地指标均与总规界定的近期规划指标基本符合；而与2030年的规划目标（59.3平方公里）相比，则相差34.83平方公里，实施完成率为41.3%。

3.1.4 小结

近年来，如东县的经济实现了快速的发展，主要社会经济指标基本达到甚至超出规划的预期，在地区生产总值、人均收入上均有所体现；尤其是如东县近年来的固定资产投资增幅尤其明显，充分体现了如东县城市建设投资力度的加强，城市建设步伐的加快。

同时，对比总体规划的城市建设用地规模，虽然近年来如东县城市建设用地规模大量增加，城市建设步伐加快，但城市建设用地的集约性、经济性有待进一步加强；而且县城人口的负增长趋势仍然存在，说明如东县城对人口吸引力还需进一步加强提升。

3.2 城市发展方向及空间布局

3.2.1 县域城镇体系规划

09版总规中提出“在空间布局上以县城为核心，依托洋口港和洋口渔港以及高速公路出入口等交通节点进行建设”，“主要城镇沿海岸线和334 省道分布，形成一心、两轴、三片的布局结构”。至2012年，如东县县城的建设步伐日益加快，县城在整个县域的核心地位愈加凸显；同时，各乡镇的空间布局也基本呈现沿省道334线、沿海两条轴线发展的趋势，整体空间发展基本符合总体规划的发展。

图3-2 县域城镇体系规划总图

3.2.2 县城发展方向及空间结构

（1）县城发展方向

如东县城市总体规划提出了县城的主要发展方向是向北发展，采取“北拓、南优、西控、东储”的空间发展战略。

对比2012年现状，县城公共服务设施用地、教育设施用地和居住用地建设已初具规模；行政中心建设带动了北部新区的发展，城市向北发展态势愈加明显，可以发现如东县城区近年来的主导发展方向为向北发展。同时发现，如东县北部经济开发区的发展速度较慢，在“十二五”发展期间，应加快产业区建设。

如东县城市总体规划所确定的城市发展方向基本合理，空间布局结构清晰，也符合如东县城市发展的实际情况，对县城及县域各乡镇的发展提供了一定指导依据；但同时也看到，总体规划虽说对县域各乡镇、村庄有一定规划控制引导，但整体上更侧重于城镇空间，兼之目前如东县交通、产业等诸多宏观背景的变化，均要求对总规进行微调，以加强规划的控制引导作用。

（2）建设用地空间实施分布

至2012年底，09版总规确定的“三核五片区”布局结构骨架基本形成，目前城区内已形成两核，包括现状新城区的行政文化中心核、老城区的商业中心核。

但在各功能片区的建设中，至2012年止，总体规划城东片区尚未开始建设，现状多以农村居住用地及耕地为主；而现状的建成区在土地空间布局上，整体来看可分为四片：城北片区建设状况良好；老城片区按总体规划逐步提升改造中，老城片区商业核心已成规模；新城片区内行政文化中心已经形成，整体框架也已拉开；同时，围绕行政文化中心，在其周边已建设起一定规模的高质量、高品质的居住小区；城西片区的开发建设略显滞后，目前片区内建设用地以工业用地为主，多集中在如泰运河、友谊西路两侧。

3.2.3 小结

现行如东县城市总体规划对如东县县域、县城的发展方向与空间布局均做出相关解读，所确定的城市发展方向基本合理，空间布局结构清晰，也符合如东县城市发展的实际情况，对县城及县域各乡镇的发展提供了一定指导依据；但同时也看到，总体规划虽然对县域各乡镇、村庄有一定规划控制引导，但整体上更侧重于城镇空间，兼之目前如东县交通、产业等诸多宏观背景的变化，均要求对总规进行调整，以加强规划的控制引导作用。

从如东县城区的建设用地总量增长分析，县城的发展规模基本达到09版总规的用地规模目标。近年来，如东县加强了新城区的建设，拉大了城市发展的框架，出现大量适宜开发的建设用地；同时由于如东洋口港的开发建设，带动了如东县城区内生活、生产建设用地的开发。从建设用地的类型来看，根据对如东县城区的居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务设施用地、工业用地的规模分析，工业用地的建设速度较慢；其他用地在规模上均有一定增长，但是增幅不平衡，主要体现在居住用地规模大幅增长的同时，配套设施尤其是商业服务设施建设规模有待增加。

3.3 重大项目建设实施

3.3.1 交通设施

缓解城市交通主要矛盾。目前，在如东县城区内，随着城市新区的建设，新区的路网已基本建设完成；联通了如东经济开发区与老城区的交通体系，加快了老城区与经济开发区的相融，为城市空间布局、功能组团的形成和发展奠定了交通基础。

随着通洋高速、海启高速、省道334线东延、省道223线改造等的规划建设，如东县的交通条件得到大大改善，为如东县经济社会的发展奠定了坚实的基础。其对如东县县城的影响尤为明显，尤其是高速公路在县城周边预留道口的位置基本确定，对县城对外交通节点的选择及用地发展的方向均有一定影响，位于如东县县城北侧于省道223与洋口大道相交处的出入口节点、县城南侧于省道223与省道334相交处的出入口节点、县城西侧于海启高速与西环路相交处的出入口节点和县城东侧于如海线与港城中通道相交处的出入口节点将成为如东县县城的主要对外联系通道。

总体来说，不管是县域还是如东县城区，城市道路交通体系的建设也基本按照总体规划思路缓步向前推进，近年来的交通设施建设尤其是多个干线交通的建设大大完善了如东县的综合交通体系。

3.3.2 产业项目

在09版总规的指导下，如东县域内各个分镇，包括洋口经济技术开发区均依托各自优势寻求发展，比如洋口经济技术开发区依托临海优势发展旅游、物流、海洋经济等产业等；城区北部如东经济开发区的建设，一方面加大工业项目的招商引资，一方面通过工业用地置换，将零散工业迁入工业园区内；另一方面，利用洋口运河于工业区内建设运河仓储区，发展物流业。

3.3.3 公共管理与公共服务设施以及商业设施

近年来，如东县在老城区结合老城区改造，新建一批高品质商业服务设施，尤其是黄海路附近商业核心的建设；而在新城区，围绕新建行政文化中心，已建有淺水湾大酒店、上成商业广场等高品质的商业服务设施，工业区东侧也已建有职业学校以及医院等设施；商业服务设施方面，用于配套工业区建设。

3.3.4 小结

至2012年，如东县已实施及正在实施的重大项目，基本是围绕09版总规确定的用地功能及用地性质进行建设；同时，在具体项目的落地实施中，结合宏观政策背景、城市建设发展需要和招商引资工作需要进行选址；

就实施的项目类型来看，至2012年如东县在城市空间及功能拓展的建设方面的成就尤其突出，尤其是随着新区行政文化中心的建设，新区交通体系的建设完成，如东县新城区的雏形已基本建成；新城区的建设，拓展了如东县城区骨架，大大增强了老城区与经济开发区的联系，强化了城市的辐射功能。同时，在产业发展方面，近期实施的重大产业项目及重要企业的落地基本集中在城北片区，即如东经济开发区内，与总体规划中的近期规划建设的目标基本保持一致。

四、评估结论与建议

4.1 实施绩效评价

（1）总体规划实施效果较好，如东县建设取得较好的进展

总体规划实施以来，基本按照总体规划的布局进行用地的空间配置，使城市空间得到合理布局和利用。在总体规划的指导下，如东县城市新区的建设取得良好成效，新区的道路交通体系建设基本完成，形成城区的主要交通骨架，强化了如东县老城区与开发区的融合，增强了城市的辐射功能。

在总体规划的指导下，通过近几年的建设，如东县在经济发展、城市建设、提升人居环境、提高城市卫生等方面均取得了较好的进展。

（2）城市规划管理明显加强

依据总体规划，相继完成了老城区控规、工业区控规、东北片区控规等控制性详细规划；同时，也结合总体规划编制了环卫、绿地系统等专项规划，使得总规更加切实可行，更具指导作用；。

（3）重大项目顺利实施

现行总规通过近期建设的引导，有效指导了如东县近期重大项目的建设；促使产业项目逐步向开发区、产业园区集中，居住用地、公用管理与公共服务设施用地、商业用地协调发展。

现行总体规划指导下重大项目的有效实施，促使了经济发展速度高于规划预期目标，优于城市发展进程，最大程度满足了如东县经济发展的需求，促进了经济的快速、协调发展。

4.2 局限与不足

（1）县域城镇体系规划有待优化

总体规划更侧重于城镇空间，对县域各乡镇、村庄的建设引导相对较少，应结合宏观背景的变化，对县域城镇体系、县域空间布局等内容进行适度深化，以加强对各乡镇、村庄的建设引导，推进城乡统筹、深化沿海开发。

（2）城市综合交通体系需优化

省道S223线和城市主次干道平交口过多，一方面影响了城区对外交通的流畅，同时也易造成交通安全隐患，严重分割工业区和生活区的联系。

如东县城区的建设迫切需要对省道S223线城区段改线进行研究，并对汽车站交通枢纽用地进行重新选址建设，优化如东县城区综合交通体系。

（3）城市公共服务与商业服务设施建设需加强

如东县近年来城市建设步伐较快，不管是从城区范围的拓展还是新增建设用地规模上来看，均取得长足进步；但各类用地之间的发展协调、统筹性有待进一步提高，突出表现在工业区缺少配套设施，新城区居住配套建设略显滞后等，整个城区的生活、生产配套建设有待进一步提高。

（4）城市功能分区过于生硬，土地利用的混合性需提升

总体规划虽然对城市各个功能分区做出良好的界定与规划，但功能区之间的界线过于生硬，尤其是沿着现状S223省道（即黄山路）、钟山路，两侧工业用地与生活用地的隔离尤为明显，对用地功能的延续产生了严重分割，不符合现代城市发展对用地功能混合的要求；也不符合如东县城市现实发展趋势。

4.3 实施建议

（1）优化城镇体系规划

在江苏沿海开发的背景下，以新型城镇化建设为目标，充分利用如东县域的城乡资源，推进城乡一体化发展，编制新一轮城乡统筹规划。

（2）结合对外交通的调整优化用地性质

在223省道城区段进行改线以后，相应的交通设施，包括汽车站的选址等也应做相应调整；同时，223省道作为一条重要的交通性主干道，在其改线后，其沿线的用地功能、用地布局也需作相应的优化。

（3）强化城市公共服务功能

为改变城市配套功能较为滞后的现状，同时适应如东县城市新的发展需求，强化“一南一北”两片配套建设。“北片”主要是开发区核心服务区的建设，对钟山路两侧公共服务设施用地进行整合；“南片”主要是依托老城区南侧现状汽车及汽车配套产业的现状发展，为满足汽车城发展需求对商业用地进行扩展完善。同时，应注重加强生活、生产的配套建设，如在北部经济开发区建立工业邻里中心等。

（4）注重城市功能的融合

改变现行总规中土地利用功能界线生硬的现象，加强用地的功能融合，实现单位土地的有效利用；同时也利于强化生产、生活的配套服务，对现有工业区配套设施、城市公共配套设施的布局进行优化和集聚，注重城市功能的融合。

（5）确保重大项目的实施

确保如东县近期重要产业项目及重大交通基础设施等方面的工程得以落地实施；包括S223省道改线工程，并同期优化原S223线两侧用地功能；结合三一重工的落户和产业园区的建设优化如东经济开发区用地布局等。

（6）提升工业用地开发强度

為切实贯彻落实国家关于土地集约利用的制度，应进一步提高城区尤其是开发区内工业用地的土地利用效率，解决好如东县工业用地相对粗放的问题。应严格控制工业用地投资强度，控制工业用地建筑密度和容积率，提升开发区工业用地开发强度。

五、结语

规划实施评估作为城市规划一个重要、不可或缺的组成部分，应贯穿于城市总体规划的整个过程，它是整个规划过程的一个有机延续。

本文从城市可持续发展的角度对《如东县城市总体规划（2009-2030）》实施情况进行了评估研究。通过现状与规划的纵向比较，发现城市发展面临的新问题，树立城市发展新目标，为总体规划动态编制、有序实施提供科学的支撑。

参考文献：

[1]冯国芳，何灵聪.规划实施评估，为城市作体验[J].上海：同济大学出版社，2012

[2]孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法[J].城市规划词刊，2003

[3]建规[2009]59号，《城市总体规划实施评估方法（试行）》[S].

[4]如东县城市总体规划（2009-2030）[R].

[5]南通市如东县城市总体规划（2009-2030）实施评估报告[R].