出版权和制作权分开的现状、问题和对策

刘大年　李贞

摘要：推进出版权和制作权分开是当前出版改革的一项重要举措，是确保出版业繁荣发展的必然选择。出版权和制作权分开的本质是推动出版生产关系调整，解放出版生产力。关键在于坚持正确的出版导向，确立完善的工作机制，出台合理的政策措施。

关键词：出版权；制作权；分开

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出在坚持出版权、播出权特许经营前提下，允许制作和出版、制作和播出分开。当下，出版权和制作权分开无疑是出版业内部机制改革中备受热议的一个话题。在目前形势下，出版权和制作权分开问题究竟在出版业态中是以何种程度呈现、如何进行操作、怎样设计才能最大程度地解放出版生产力，同时又能尽量避免改革引起出版产业动荡和新的负面问题，既是一个重大的现实问题，又是一个十分重要的理论命题。

一、出版权与制作权分开的概念

我国有出版法规，但没有明确定义“出版权”和“制作权”的含义。《著作权法》对专有出版权进行了阐释，其定义为：出版单位通过与合作者订立合同，在预定的期限或地域内，获得出版作者作品的一种专有权利；也指图书的出版者依据图书出版合同享有的在一定期限内独占出版他人作品的权利，属于著作权的邻接权。专有出版权受法律保护。

原国家版权局副局长沈仁干在《试论出版权的不同含义》一文中指出出版权在我国有三种不同的含义：第一，公民享有出版自由的权利——政治权利；第二，作者对其作品享有的出版权——知识产权；第三，法人经营出版产业的权利——产业经营权。杨玉生在《出版权及其法律特征解析》一文中提出：必须同时拥有国家授予的“公权资格”和作者拥有复制权和发行权的“私权资格”，才获得了完整的“出版权”。而梁徐静在《深入认识我国出版权》一文中认为：出版权一般包括了发行权和复制权。通过以上几种观点，结合目前我国的出版流程，笔者认为：出版权应包含广义和狭义两方面，广义“出版权”是指对出版业的投资、经营的权利，是公民的基本权利；狭义概念为内容的审批权，传播行为的核准权、可被理解为出版监督管理权。

出版权与制作权的分开问题就是通过对出版权及制作权的权利主体（公有制资本和非公有制资本）的关系再造，在牢牢把握出版物意识形态控制权的基础之上，引入合适的竞争机制，解放出版生产力，实现出版生产关系的升级与优化。

出版权和制作权分开就是出版物的制作和发行进行主体分离，制作和发行都通过市场来进行交易。而分开的前提条件是一方面要通过出版权牢牢把握国家意识形态的控制权；另一方面要在出版内容生产方面引入竞争机制，激发社会的生产活力。

二、出版权与制作权分开的合理性

在全球经济一体化的今天，所有的市场主体为了提高竞争效益，减少交易成本支出，都在进行产业的优质资源整合，以此来增强企业竞争力。事实上，在我国出版领域进行出版权和制作权分开，一方面是借鉴了我国广电领域制播分离的模式，另一方面是向西方学习出版业改革的发展经验。

以广电行业为例，实现制播分离后的广电资源在政策允许的范围内进行市场化的流动，将优质电视节目内容放置在一个开放的市场大环境中，在某种程度上解决了广电行业所面临的节目资源缺少、配置不合理的问题。

在西方各个国家内部，出版业长期以来都是一个进入门槛比较自由的行业，政府对出版业的规制较少，而近年来全球化、信息化的浪潮对出版业带来的巨大冲击和影响又使西方政府进一步加强了对本国出版产业发展的规制。西方政府在充分发挥市场机制配置出版资源的基础上，通过一系列微观精准的规制行为，既有效避免了出版业的负外部性，同时又放大了出版业的正外部性，从而最终实现出版业经济效益和社会效益的帕累托最优。

因此，从我国目前的出版市场产业规律而言，出版权与制作权分开不是简单的独立分离，而是对出版资源的整合，使出版资源得到最优配置，进而做到出版领域市场运行机制的良性改革。

以互联网技术为核心的新业态正在不断消融出版边界，出版业态正在发生颠覆性的变化，用“内忧外患”来形容一点也不为过。一方面出版领域迎来产业的大融合时代，另一方面新媒体给传统出版业带来巨大的挑战，这些变化和挑战直接倒逼出版业管理体制改革以适应新环境和新形势。从依法治国、社会治理现代化的构建、混合所有制改革、数字时代的出版改革、出版管理者的管理思路和出版企业家的发展思路等视角来看，出版业需要建立健全法律保障体系、需要构建适应市场规律的现代出版企业、需要与新媒体进行有效对接、需要探索出版领域的混合所有制改革，因此，出版权和制作权分开的必要性不言而喻。出版权和制作权分开一方面是强化出版市场要素的必然要求，它使出版活动高度市场化，通过分工合作把出版流程推向市场，另一方面出版权和制作权分开将引导市场资本要素参与出版产业发展，这是全球经济一体化和中国出版企业改革的必然要求。

目前我国出版业改革，存在一系列问题：首先，产权改革不到位。其次，我国长期实行的传统出版制度形成了诸如地区壁垒、行业壁垒和所有制壁垒等传统体制性弊端，与出版业的市场化改革不相适应，限制了出版业进一步发展的空间。再次，目前出版企业对资本市场的实际利用率还较低，一方面出版业对接资本市场存在制度困境，另一方面出版资本市场尚处于初级发展阶段。种种迹象表明，当下出版生产关系已经不太适应出版生产力的发展，通过出版权和制作权的分开，一是充分解放出版生产力，二是合理调整出版活动中的生产关系。出版生产关系的再造和调整，有利于激发出版市场的活力，同时，生产关系的调整也是对出版生产资料和生产工具的再次分配，有利于实现出版资源的全面优化配置。

在我国市场化的背景下，出版权和制作权分开是否在形式上分开并不重要，一方面出版权和制作权分开改革的精髓在于引进竞争机制，把领导说了算变成市场说了算；另一方面出版权和制作权分开本质上来说是国有资本进行混合所有制改革的一项积极有效的尝试。

三、出版权与制作权分开面临的障碍

总体上来讲，出版权和制作权分开当前主要面临这样几个问题：

1.分开的认识不统一

就整个出版界而言，有的对出版权和制作权分开的积极性不高，认为出版和制作同属于一个产业链，推行分开后，出版权还是处于垄断地位，而制作权始终被出版权制约，觉得这样的分开意义不大。有的对于分开存在畏难的情绪，无论是成立公有和非公有的合资公司还是把制作交给民营工作室，都将会涉及如何处理现有体制中的人的问题。有的对出版权和制作权分开的目的理解有偏差，存在单纯追求经济效益的倾向。

2.缺乏明确的政策支持

由于出版权和制作权分开问题在出版领域首次提出，导致目前对于问题的研究没有相关的标本进行解读，对于研究本身而言具有相当大的局限性。出版权和制作权分开涉及改革的各个层面，例如分开后如何保证出版物的质量、如何有效吸纳资金、出版物的知识产权问题、非公有出版资本的资质问题等，都有待相关部门出台相应政策为出版权和制作权的分开保驾护航。

3.难以把握分开的尺度

在出版权和制作权分开的过程中，要有限度（不涉及意识形态的产业领域）、分步骤（分批）进行改革。出版权和制作权的分开不是以牺牲出版的喉舌功能为代价的，相反，要真正地、充分地发挥这种喉舌作用。实行出版权和制作权分开是要将适合于社会化制作的出版产品推向社会，如大众出版领域的少儿、艺术、娱乐、科普、理财、保健等，而对于政治性较强的出版产品及带有宣传引导、教育作用的产品，如教育出版、专业出版等，就不宜全面搞社会化制作，对于这些，采取出版职业经理人制是较好的运作方式。

4.缺乏相应的监督机制

怎样才能将优质的出版产品推向社会？怎样才能做到出版效益的公平？随着出版业竟争的加剧，在出版产品制作的过程中容易产生一些不良倾向，例如有些出版企业可能单纯为了自身的经济收益而对带有“三俗”色彩的出版产品放行。对于第一个问题，笔者认为解决的办法是：通过招标答辩、专家评审的方式公开透明地选择制作公司，以避免人为因素干扰；后一个问题的解决办法是强化社会监督机制，采取行政监督、舆论监督、法律监督三管齐下监督方式。行政监督是指国家出版主管部门依法对播出内容实行监管。舆论监督是指社会舆论对播出内容的评价、褒贬，受众有权质疑出版产品并得到答复。随着社会法制化的加快，出版立法也应加快脚步。哪些产品可以出版，哪些产品不能出版将由法律规定。在这方面，要积极借鉴外国出版业的先进经验。

四、出版权和制作权分开的实施建议

出版权和制作权的分开既包括“出版权”的分开，也包括“制作权”的分开，而“出版权”分开力度、程度直接决定和影响了“制作权”的分开。

1.明确出版权与制作权分开的范围

出版权和制作权分开的目标一是要通过“出版权”牢牢把握国家意识形态的主导权，二是要通过“制作权”进一步激发市场活力。

一方面出版权和制作权的分开要牢牢把握正确的出版导向。在实践过程中，要结合实际，首先对产品的性质、定位进行界定和分类，以此明确哪些出版产品可以分开，哪些不能分开。对于出版权和制作权分开后混合所有制出版传媒企业可能出现的导向管理风险，可结合企业内部的国有股权和企业外部的行业管理措施加以规避。在企业内部，政府可以坚持公有制资本具有一票否决权的内容审查制度；在企业外部，政府在继续完善事前事后审查制度的同时，要加快通过立法手段进行导向管理。另一方面出版权和制作权的分开要建立统一开放的出版市场，合理配置市场要素。市场决定资源配置是市场经济的基本规律，即让市场而不是其他力量在资源配置中起决定性作用。理论和实践都表明，市场机制是通过市场竞争实现资源有效配置的。

2.加强出版权和制作权分开中的市场主体培育

首先，要推进出版生产模式变革，探索以制作权与出版权分开的出版运行体制改革；其次，要加大非公有制出版企业扶持力度，鼓励、支持、引导和规范非公有制出版企业有序进入出版产品制作领域；再次，要创新非公有制出版企业与国有出版机构的合作方式，逐步建立以产权为纽带，内容制作为核心的多元合作模式；最后，要支持非公有制出版企业投资成立版权代理等中介机构，开展以版权贸易业务等为主的出版资源开发。

要大力加强制作权与出版权分开的市场主体培育。比如：民营资本与国有资本的项目合作、民营制作团队成为国有出版企业内部的编辑部、与国有出版社合资成立新的公司等，这几种合作模式各有利弊，每种合作模式都有成功与失败的案例。笔者通过调研认为：在探索制作权与出版权分开的出版运行体制改革方面，北京出版创意产业园区（以下简称园区）可以说是一个成功的典范。园区自2010年5月成立以来，前后吸引了北京磨铁图书有限公司、北京时代华语图书股份有限公司、北京时代光华图书有限公司、新经典文化有限公司等36家实力雄厚的品牌企业。这些企业的经营领域涵盖出版策划、制作、发行、批发零售、营销推广、版权交易、新媒体平台开发运营、网络传媒等出版产业全领域。

园区的成立是为了解决非公有文化机构参与出版的通道问题，在具体的操作层面，园区做了大量工作，比如：建立信息报送平台及时为企业提供政策资讯，园区企业能在第一时间掌握出版界的最新动态，大大提高了企业的管理水平和产品的生产效率。在产品的制作环节，园区也进行了科学的管理规划，比如在编辑环节，合理规范选题导向、成立审读中心、严格执行三审三校，并提出“质量是产品的生命”的口号；在出版环节为优质书稿免费配置书号；在印刷环节规范印刷流程；在发行方面采取统分结合的管理模式；园区还统一组织参加书展、书市，这样在节约成本的同时，又很好地展示了整体形象；定期对园内企业统一组织编辑培训、帮助企业协调与当地政府的关系、建立人性化的奖惩机制、组织行业交流活动等。

3.构建健康的市场机制与运营机制

首先，要实现非公有制出版企业与国有出版企业资源的优化整合。非公出版企业拥有强烈的市场意识，在运作机制、营销策略、出版理念上都表现出自身的优势和特点，但是资金不足、规模弱小、底子薄弱是其发展壮大的瓶颈所在。一方面，在合作中，非公出版企业得到的是规范、安全、发展和未来；另一方面，依靠国有企业便利的出版资源、公共关系资源，实际获得了“出版权”，非公企业的发展速度自然大大加快。国有出版业拥有雄厚的资金和品牌优势，而在运作机制和市场意识方面有着明显的欠缺，因此二者的结合能够实现各自的优势互补，在市场经济中实现双赢。

其次，要构建公开透明的企业管理制度，实现出版行业标准统一。非公资本因不能和公有资本享受一样的政策支持一直以来都被称为“二渠道”，这极大地挫伤了非公资本参与出版活动的积极性。

最后，要促进出版业对外借资本的吸收和利用，实现更大的发展目标。比如：曾投资并帮助孵化过苹果、思科、谷歌、甲骨文等公司，在国内投资过新浪网、阿里巴巴集团、京东商城等公司的国际风险投资巨头红杉资本，出资约1.5亿元人民币投向新经典文化有限公司。该投资为迄今为止民营书业获得的最大单笔投资。有了资金的新经典文化，大规模收购民营出版渠道，壮大公司实力。目前，成都新经典、南京新经典、济南新经典、长沙新经典等公司均已成立。新经典和红杉资本下一步的计划和项目是买断作者，或买断版权，或拓宽运营范围，或数字化转型。

4.出版权和制作权分开的政策保障

出版权和制作权的分开有利于克服国有出版集团的经营弊端、有利于发挥民营资本与国有资本的互补优势、有利于整合社会资源，打造出版界的航空母舰。要更好地做好此项工作，就要在政策上做好支持保障。

首先，要继续推动新闻出版集团、国有大型出版社转企改制，扩大融资渠道，加快联合、重组，做强做大，尽快成为具有内容品牌影响力的现代出版企业。其次，要合理优化相关政策，衡量出版权把控的力度。最后，要合力把控出版产品、出版单位与资本投入，确保改革的正确方向。出版权和制作权分开需要科学的宏观调控，有效的政府治理，这是发挥社会主义出版市场经济体制优势的内在要求。在市场经济条件下，管理主体需要由以行政管理为主的管理模式，转变为主要依赖法律、经济和行业组织等现代管理手段的模式，以进一步完善出版市场的管理体系。

（刘大年，中国传媒大学出版社副社长；李贞，中国传媒大学编辑出版研究中心博士研究生）

*本文系国家新闻出版广电总局新闻出版课题重点研究项目“出版权和制作权分开问题研究”（项目编号：A-2014-1-1）、中国传媒大学科研培育项目“中国出版产业政策研究：社会转型与价值观建构”（项目批准号：CUC13A26）的研究成果。