推进大学章程建设奠定现代大学制度的基石

汪中明等

摘 要：大学章程建设对于高校的意义毋庸赘言，值得高校反复研究和探讨。从历史和现实的角度对大学章程建设进行梳理，有利于找到大学章程建设的正确指导思想和工作方法。通过对北京化工大学章程建设的特色进行分析，以期找到一条适合自身实际的大学章程建设之路。

关键词：大学章程；历史；现实；指导思想；工作方法

正确认识大学章程建设的历史与现实意义

世界上较早的大学章程是牛津大学和巴黎大学的章程，都产生于13世纪初期。章程对于西方高等教育具有重要的地位和作用，甚至有很多大学是先有章程再建学校。例如：麻省理工学院的第一版章程于1861年颁布，颁布之后才根据章程招生和教学。有的西方大学则是先运行，然后为了规范大学与政府、教廷等的复杂关系而由政府或教廷颁发特许状。这些特许状本质上就是大学章程，如哈佛学院于1650年获得麻省议会颁发的特许状并将其作为办学基本依据。 近代的中国大学也非常重视大学章程。1898年，京师大学堂（今北京大学）成立之初就制定颁布了《奏议京师大学堂章程》。该章程由梁启超起草，光绪皇帝钦定颁行。民国时期，清华大学、北京大学、东南大学等都建立了相应的大学章程。

新中国成立以后，很少有大学依据章程办学。直至20世纪90年代，大学章程才开始受到关注。1995年的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和1998年的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）要求各大学制定章程。但是，真正有效落实这两部法律精神，做到有章可依、有章必依的高校并不多。吉林大学、山东大学、北京师范大学、上海交通大学等高校较早地启动了制定大学章程。据统计，截至2007年，全国共有563所高校报送了章程或进入到章程草案审议阶段；教育部直属高校中有10所报送了已经制定的章程、13所报送了章程草案。

2012年以来，根据《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）及《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》（教政法[2013]14号）的精神，在教育部的统一部署下，我国高等教育界普遍开展了大学章程的重新制定与修订工作，从而使大学章程建设进入到一个新的阶段。当前及未来一个时期，我国大学章程建设有重要的现实意义：一是章程将作为大学的根本大法、总宪章。章程要解决大学法人地位的问题，规范政校关系、大学治理结构等最根本、最基础的问题。二是章程将作为大学的改革大纲，指导和规范大学的综合改革。习近平总书记强调，要以法治思维和法治方式推进改革。章程是建立中国特色大学制度的基础、核心和抓手，是大学推进依法治校和实施综合改革的总纲领。三是章程将作为大学的现行法律，直接影响社会公共生活。自2013年《中国人民大学章程》由教育部核准以来，大学章程确立了较高的法律地位。当代大学章程不仅是由院校全体教职员工和学生所确立的，而且是由具有立法权的机构颁布的。因此，大学章程成为教育法律法规的重要组成部分、国家行政法的补充。同时，司法机关将把学校章程和以章程为依据完善的学校基本制度作为案件审理的法律依据。 综上所述，大学章程在我国现代大学制度建设的过程中起到龙头作用，是奠定我国现代大学治理体系的基石。因此，高校必须高度重视大学章程的建设。

需要特别指出的是，大学章程制定不等于大学章程建设。大学章程的文本形成仅仅表明大学法制建设的开端，不意味着大学已经形成依法治校的局面。大学章程建设是比大学章程制定更高的阶段。大学章程建设的目标是要确保大学围绕着章程形成一套法制体系，确保大学切实依章程办学。

大学章程建设的指导思想与工作方法

大学章程的制定首先要确立正确的指导思想、工作方法和工作程序。只有在思想、方法、程序上形成校内外的共识，大学章程制定工作才能有序、有效地推进。

1.大学章程建设须以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持社会主义办学方向，以宪法、法律法规为依据。与其他组织一样，任何国家的大学章程都不容许违背宪法和法律的规定。具体而言，大学章程的制定与修订工作必须坚持以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《高等学校章程制定暂行办法》等上位法为依据。章程的法律精神、法条内容、文字表述等各个方面都应确保其合法性。例如：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第十三章第三十八条至第四十条，对现代大学制度的内涵作出了完整的规定。大学章程的制定任务主要是依据纲要的要求对政校分开、管办分离、落实和扩大高校办学自主权、扩大社会合作、推进专业评价等事项制定出细则来。

2.遵循教育的共性、基本规律。大学章程既要体现法的精神和法的严肃，同时也要宣示教育理念。教育的规律和理念，一方面要借鉴国外，一方面要依托于教育同行的广泛讨论。我国的现代大学制度建设起步比西方高等教育晚，因此要重视研究西方一流大学的章程，借鉴其程序和内容等方面的经验。同时，要鼓励社会公众就大学章程展开广泛讨论，明确章程中应规定的基本内容和结构等。在政府与大学关系等方面，公立高校都面临类似的问题，尤其要展开公开、深入的讨论。从基本内容和结构来看，学术自由、教授治学等已经成为当代高等教育的共同价值观；从章程建设的程序来看，教师、学生的广泛参与性也是中外大学制定章程过程中的一个共性特征。

3.注重对学校自身办学传统和教育思想的提炼。大学章程应确保突出学校特色，避免同兄弟院校雷同。如果大学章程雷同度高，就失去了一校一章程的意义。但大学章程的特色不能为求异而不同，必须是因为院校根据自身具体校情而作出的思考。不同类型、不同层次的高校对人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等四大功能有不同的理解，其特色和定位也会有所区别。

4. 以大学法人治理结构为重点。大学章程的建设，是为确立现代大学制度和现代大学治理体系奠定基础。大学的治理结构分为两个部分：一个部分是形成合理的大学外部治理结构，重点是规范政府与大学的关系；另外一个部分是形成合理的大学内部治理结构，重点是规范学术与行政的关系。因此，要通过大学章程规定大学法人同教育主管部门的关系，要规定大学内部党委、校长、学术等各部分权力之间的关系。

5.大学章程的建设过程应落实群众路线、走协商式民主道路。大学章程的建设过程本身是一个治理过程，要充分调动顶层设计、基层创造的动力，协调、协商各个群体的利益。章程要真正有用、长期有用，必须充分调动师生的参与积极性。不能够组成一个小班子关起门来写章程。只有一线教师、广大学生和校友真正参与到讨论中，发出真实的声音，章程才能把各个利益群体的真实诉求反映出来。否则，制定的章程是经不起历史考验的。

从内容上看，大学章程必须重点规定以下三组关系：

第一，大学与政府的关系。政府是我国公立大学的举办者，其主要的权力包括指导、监督、规范、考核和评估等，其主要的义务在于投入教育资源。大学是办学的主体，相对于政府而言其主要的权力是办学自主权，具体包括招生与考试、学科与专业设置、发挥大学基本功能、调整和设置内部组织结构、管理和使用资产与财产等几方面的办学自主权。落实办学自主权的基本保障是法治，即政府和大学的运作都应程序透明、信息公开、民主决策、多方监督。

第二 ，大学与社会的关系。现代大学的外部关系不仅包括大学与政府之间的关系，更多的是大学与社会其他主体发生联系。因此，大学章程必须重视规范大学与企业、非政府组织等之间的关系。其中，大学章程应明确作出规定的内容如下：类似于大学与政府的关系，相对于社会而言，大学也有不受社会各类主体非法干涉的办学自主权；大学应主动公开办学情况，接受社会公众的监督；大学应开放办学，并可以同境内外企事业组织、社会团体、高校及其他个人依法合作办学、展开学术交流、共建科研基地、推进产学研合作等；大学应可以面向社会吸引捐赠，拓展办学经费来源渠道等。

第三，党委、校长与学术三者之间的关系。根据《中华人民共和国高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等上位法的精神，我国公立大学实施党委领导下的校长负责制。大学章程应坚持这一基本制度。同时，根据《高等学校学术委员会规程》，学术委员会作为学术权力机构应当在大学章程中明确作出规定。因此，大学章程必须处理好党委、校长、学术委员会“三驾马车”的关系。具体地，应明确党委会、党委常委会、校长办公会、学术委员会的人员组成结构、会议议事规则等，尤其要避免上述权力机构发生权力“重叠”的情况。

同时，大学章程的内容还应该注意以下三个要素—教职员工、学生和校友等。教职员工包括教师、专业技术人员、管理人员和工勤技能人员等，其中教师是主体。学生是指学校依法录取、取得入学资格、具有学籍的受教育者。校友是指在学校学习、工作过的人员。大学章程要明确教职员工、学生和校友的基本权利和基本义务，尤其要明确其权益保障途径。其中，章程要明确规定现代大学教师作为学者的学术自由权，要明确如何保障教师的学术自由与学术独立。实践表明：教职员工、学生与校友的权利、义务规定往往是大学章程制定过程中的焦点，需要广泛发动相关利益主体展开积极的讨论。章程要明确这三类人群的组织方式，对教授会、学生会、研究生会、校友会、社团组织等作出规定。

在大学章程的制定过程中，三大关系与三大要素都应作为主要着眼点。三大关系不可或缺，否则大学会出现权力混乱、治理失效；三大要素不可或缺，否则大学章程会失去群众基础和法治威信。要把三大关系与三大要素结合起来，使校内外的权力运作更加协调，使大学内部的领导、行政、学术等三方面权力的运作更协调，同时使权力运行真正做到以人为本—即以教师、学生、校友等为本。在很大程度上说，大学章程是以三大关系与三大要素为主要内容的。处理好三大关系和三大要素，对于建立和完善中国特色的社会主义现代大学制度具有重要的意义。当前我国高等教育的综合改革，主要是围绕着这三大关系和三大要素来做文章，大学章程对上述关系和要素的明确规定将为大学综合改革奠定主要的法理基础。

北京化工大学章程建设的若干特色分析

北京化工大学作为较早制定大学章程的学校之一，高度重视大学章程在依法治校中的作用。2012年以来，在教育部的统一部署下，学校积极开展了大学章程的重新制定与修订工作。根据学校领导班子的总体安排，结合国内外一流大学的章程建设经验，重新制定和修订后的学校章程主要有以下特色：

第一，以人为本，尊重师生，敬畏教育。修订后的《北京化工大学章程（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）把关于教职员工、学生的规定单独成章并且位置提前，同时尽可能地细化教师、学生等各个主体及治理要素的责、权等。待章程审核通过以后，学校还将依据章程制定和完善下位法、形成依法治校的法律体系，重点对教师、学生的权益保护机制等问题作出细则性规定。同时，“人才强校”战略作为一项重要的教育思想、办学方针被写入大学章程中。

第二，以治理结构为重点，以现代大学领导体制为核心，完善党委领导下的校长负责制。《意见稿》以明确的“治理结构”一章规定了校党委、纪律检查委员会及党委部门，校长、校长办公会及行政部门，学术、学位、聘任及本科教学指导委员会的责、权等。

第三，敬畏科学、保障学术自由。学术自由是所有现代大学的一个共同特征，体现了敬畏科学的理念。《意见稿》对学术自由作出了详细的规定。具体包括：政府不得干涉学校学术自由、学校不得干涉师生学术自由、教师拥有学术自由的权利与义务等。同时，《意见稿》确立了学术自由的制度保障，详细规定了学术委员会等学术权力机构和教授治校制度。

第四，突出开放办学的思想。实施大开放战略是学校第九、第十次党代会确定的基本办学战略之一，是区别于其他高校的一个特色战略。《意见稿》进一步明确了大开放的发展战略，并且以三个章节的篇幅突出学校与社会的关系。

总而言之，党的十八届四中全会提出，要建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。依法治校是依法治国精神在高等教育领域的具体体现。大学章程建设将是中国高等教育史上一项具有深远历史意义的重大事件，也必将是中国大学发展面临的一个重大机遇。

参考文献：

[1]王春业. 论我国公立大学章程的法律效力及其实现路径[J]. 清华大学教育研究，2014（04）：16-26.

[2]柯文进，刘业进. 大学章程起源与演进的考察[J]. 清华大学教育研究，2012（05）：74-81.

[3]高桂娟. 大学章程制定的依据分析[J]. 中国高教研究，2012（11）：27-30.

[4]米俊魁. 大学为什么要制定章程[J]. 高等工程教育研究，2006（01）：33-35，52.

[5]袁本涛. 现代大学制度、大学章程与大学治理[J]. 探索与争鸣，2012（04）：69-72.

[6]史静寰. 现代大学制度建设需要“根”“魂”及“骨架”[J]. 中国高教研究，2014（04）：1-6.

[7]司晓宏. 关于推进现阶段我国大学章程建设的思考[J]. 教育研究，2014（11）：84-87，138.

[8]《关于推进<北京化工大学章程>修订工作的通知》（北化大校办发[2014]16号文）.

（作者单位：北京化工大学发展规划处）

[责任编辑：于 洋]