村镇银行设立制度之法律修正

刘言波

摘要：村镇银行的设立制度阻碍了村镇银行进一步的发展和壮大，也将民间资本排斥在外，致使落后地区村镇银行难以成立以及村镇银行沦为发起行的“分支机构”。修正村镇银行的设立制度有利于解决村镇银行设立难、发展难的问题，也有利于村镇银行更好的支持农村地区的发展。

关键词：村镇银行；设立制度；民间资本；法律修正

一、村镇银行的设立背景及发展状况

农村金融是现代农村经济的核心，社会主义新农村建设和“三农”问题的解决需要发达的金融来支持，但是随着几大国有商业银行逐步将降格、撤销、合并，国家主力金融力量已完成向大中城市的战略转移，除粮棉油政策性收购业务外，事实上服务农村的金融机构大多为农村信用社。因此，为了提高农村金融服务，完善农村金融体系，促进农村经济的快速发展，中国银行业监督管理委员会（简称银监会）于2006年12月放宽了农村银行业金融机构的准入政策，允许在农村地区设立村镇银行。由此村镇银行开始登上中国农村金融改革发展的舞台，改变了以往主要由农村合作社一家独撑的历史。自2007年3月第一家村镇银行成立以来，截止到2014年8月份，全国已经组建的村镇银行达1143家，覆盖了全国50%以上的县，其中批准开业的村镇银行1095家，已经开业的村镇银行资产总额达到7076亿，各项贷款余额4457亿，负债总额6022亿。其中各项存款余额5067亿已经累积向113万农户和24万家小微企业发放贷款1.4万亿。可见我国村镇银行历经7年多的发展已经成为农村金融发展的重要力量，支持“三农”和小微企业的作用日渐明显。

然而我们在关注村镇银行取得的成绩同时，也不能忽视村镇银行在发展中遇到的阻碍和困难，尤其是村镇银行的主发起银行制度已经给当前村镇银行的可持续性发展带来了极大的阻碍。

二、村镇银行设立制度及其弊端

根据《村镇银行管理暂行规定》，第八条规定村镇银行的发起人或者出资人至少有一家是银行业金融机构。第二十五条规定村镇银行的最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇股本总额的20%。虽然这一规定由银监会2012年5月出台的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》作出了修改，将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低到15%。但是仍然没有改变主发起行在设立村镇银行时的强势地位，现实是许多落后地区村镇银行根本找不到发起行。

另外，主发起行往往要求自己在村镇银行占绝对多数股本，甚至完全由自己控股不需要民间资本的参与。

主发起银行制度也阻碍了民间资本参与村镇银行的设立和发展，限制了村镇银行的融资渠道，使得村镇银行初期过度依赖来自发起行的资金支持，不利于村镇银行的业务开展和规模扩大。与此相对，民间资本对投资村镇银行热情空前高涨，尤其是当地大企业，摩拳擦掌跃跃欲试者众多。

三、修正法律规制，加强政策引导

村镇银行主发起人制度的规定已经产生了诸多弊端，笔者建议应当修改《村镇银行暂行管理规定》对发起人或者出资人至少有一家是银行业金融机构以及村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构的规定，将发起人范围扩大到包括境内金融机构、境外金融机构和境内非金融机构。取消对发起人最低持股比例的要求，由股东自行协商确定控股份额。具体理由如下：

第一，2013年12月银监会发布了《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》，已经允许非金融机构作为中资商业银行法人机构发起人。目前浙江网商银行、上海华瑞银行等5家民营企业为发起人设立的银行已经批准筹建。在次背景下再对村镇银行发起人加以限制已经显得不合时宜。修改村镇银行发起人制度将为民间资本进入银行业提供绝佳途径，由民间资本发起设立风险自担的村镇银行，对于有效治理民间金融乱象、社会资本进入实体经济，促进金融机构类型多样化、股权结构多样化，激发金融机构市场意义活力非凡。

第二，我国对村镇银行发起人制度的规定及其对其控股份额的要求主要是处于保护存款人利益以及控制金融风险的需要，但是这一规定却在实际上帮助国有银行抢占农村市场，损害了市场经济的自由竞争。存款保险制度的逐步构建以及中国人民银行和银监会现有的监管制度已经足以满足对控制村镇银行经营风险的需要。

第三，村镇银行具有独立的法人地位，应保障其经营自主权，由其自己承担经营风险，在市场经济自由竞争的推动下，更能激发村镇银行的业务创新能力，提高其服务质量，而不是完全照搬发起行的业务方式。

四、村镇银行之未来展望

农村地区一直是我国经济发展的薄弱环节，“三农”问题的解决事关社会主义现代化建设的成败，党的十八大指出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，而金融是推动城乡一体化发展的重要力量。村镇银行的推出承载着国家利用金融力量支持农村经济发展的希冀。村镇银行的设立制度是村镇银行建立和发展的基础，只有寻找到合适的设立制度，才能促使村镇银行更好的服务于我国农村地区，实现村镇银行设立的初衷。国内民间资本对投资银行业的热情以及村镇银行对资金的迫切需求将推动村镇银行主发起银行制度的改革，民间资本的进入将给村镇银行注入新的生机和活力。加上国家对村镇银行政策的扶持以及农村地区经济的快速发展，村镇银行将迎来历史性的发展机遇。