检察建议本质属性辨析

王唐飞

摘要：检察建议在适用过程中存在种种问题，这需要对检察建议的法律属性有明确认识。检察建议无论是作为一种检察机关履行检察权的方式，还是一种参与社会治安综合治理的手段，都反应了检察机关对法律统一正确实施以及法律秩序合理稳定的监督，本质上具有法律监督性。

关键词：检察建议；属性；法律监督

检察建议是检察机关在履行检察职能和参与社会综合治理过程中一项广泛采用的重要方法，检察机关也非常善于运用这一灵活的非诉讼监督形式，使它成为维护社会治安、加强法治建设的利器；而实践证明检察建议对于健全管理制度、加强安全防范、堵塞漏洞、预防犯罪等方面成效显著，获得了比较好的社会效果。

一、关于检察建议属性

关于检察建议的属性问题，存在相当多的争议。一种意见认为，检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一；第二种意见认为检察建议是检察机关参与社会综合治理的重要方法；第三种意见认为检察建议既不是检察职权，也不具有法律监督的性质；①第四种意见则认为检察建议是检察权的派生物，是检察权的延伸和补充，属于一种辅助性质的职权。②上述的争议的分歧之处主要有三点：首先是检察建议是不是检察职权；其次是检察建议是一种检察职权还是仅仅是一种参与社会综合治理的方法；最后就是检察建议是否是根基于法律监督权。事实上有学者指出，就整个检察建议活动来说，它确实包含着纠正违法行为的内容，因而检察建议虽然不全是法律监督工作，也不失一项检察职权，但包含法律监督的性质是无可怀疑的。但这样的表述是含糊不清的，甚至有些矛盾，并没有对检察建议的本质属性做明确的概括。

很多人认为，但从“建议”的字面来看，所谓“建议”，就是“希望”或者“要求”对方做些什么和怎么去做。而“希望”或者“要求”，对方可以接受，也可以不接受，它本身并没有约束力，更不具有法律效力。这种意见事实上忽略了“检察建议”前面的“检察”二字，作为通常的“建议”来看，这样的观点尚可，但是在“检察建议”中却并非如此，实际上检察建议是检察机关履行职权重要方式。这主要是因为：第一，检察机关依据《宪法》是法律监督机关，负有保障法律统一、正确实施的重要职责，检察机关提出的“建议”是对社会当中的某些违法现象或者准违法现象提出的纠正意见，这种“建议”首先是建立在检察机关对某个法律现象进行评价分析的基础之上，是对特定的社会现象的法律评价，这种评价本身就是对社会单位或者个人具有一定的影响力。当然，之所以没有强制约束力，问题在于法律的“实然”没有赋予相关的强制执行的措施，而并非其“应然”就没有约束力。我们很多人现在都在强调保证检察机关的“刚性”，这就说明检察建议本身应该包含一定的约束力。第二，检察机关提出检察建议虽然没有在《人民检察院组织法》中职权界定（第五条）中予以明确，但该法第四条规定，人民检察院通过行使检察权打击犯罪，保护各项秩序以及各项基本权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。这说明检察权本身就有丰富的内容，即使是现阶段检察建议大多数适用于完善制度、堵塞漏洞，其仍不失为完善秩序之措施，也应该包含在检察权的范围的之内。第三，检察职权的具体规定，实际上始终是处于变化之中的，我国建立的是新型的有中国特色的检察制度，应允许其作适当的探索并继续探索，检察职权的范围界定也应该是开放的，当然这种开放应牢固建立在“法律监督”之上，从检察建议的起源、发展来看，检察建议并没有偏离这一方向；如果仅仅因为法律没有规定就否认其是系出于检察权，则意味着检察建议本身就是不合法的，这样的观点显然是我们不能接受的。

用历史观点来看，检察建议最初起源和发展方向都是基于法律监督职能，而不仅仅是一种社会治安综合治理的手段。其次，此观点对社会治安综合治理理解过于片面，单纯看综合治理与现阶段检察建议的关系，似乎检察建议就是一个查漏补缺的工具，但深入分析就会发现检察建议之所以参与社会治安综合治理，原因就在于检察机关身负法律监督的职能，或者可以说检察建议就是法律监督在社会治安领域内的“向前延伸”。最后，此观点忽略了现实中也存在其他类项的检察建议，例如在《最高人民检察院关于刑事抗诉工作的若干意见》中就规定，必要时可以以检察建议书等形式，要求人民法院纠正审判活动中的违法情形，或者建议人民法院更正法律文书的差错。在对两个观点做解析之后，我们会发现检察建议是检察权的内容之一，也是法律监督的必然的延伸，尽管在目前检察建议多集中于社会治安综合治理，但这这种现象有特定的历史原因和现实背景。如果我们仅仅停留在实然层面讨论问题，是难以探寻事物的真理的。

二、检察建议的本质属性剖析

关于检察建议的本质属性上述的争议，使我们不得不思考这样的一个问题，检察建议的本质属性到底是什么。在上文的分析中，我们得出检察建议是法律监督的必然延伸，是检察机关履行法律监督职能的一种方式的结论，这事实上已经在一定程度揭示了检察建议的本质属性就是法律监督。

需要肯定的是我国的法律监督应然上是一种全面的监督，即既包括对国家根本法宪法的实施的监督，又包括对各个部门法的实施的监督；既包括对犯罪行为的监督，也包括对其他违法行为的监督；既包括对执法的监督，也包括对守法的监督。这种全面的监督当然包含在诉讼之中的立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等，也应该包含对整个法律秩序的监督。

检察建议显然是包含了两个方面的内容：第一是指出某一社会现象存在违法性或者准违法性；第二是对这种违法行为或者违法倾向提出纠正意见。毫无疑问，这是典型的法律监督。以健全制度型检察建议为例，检察建议的发出首先基于检察机关对犯罪发现及分析，即检察机关在办案过程中发现了某单位的有关规章制度存在一定的漏洞可能成为犯罪分子利用的空子，此时存在两种形式的监督：一是对公民守法的监督，二是对法律秩序的监督。随之，检察机关提出纠正的意见，致力于单位制度的完善和健全其根本目的仍在于保证整个社会秩序和法律秩序的合理和稳定，消灭和修正社会中可能存在危险和错误倾向，而这也恰恰与监督的针对性、有效性相呼应。所以从这个角度说，检察建议根植于法律监督。