申诉专员制度的对比与探究

王迪

摘要：申诉专员制度起源于瑞典，至今已经有200多年的历史。世界各国的申诉专员制度以瑞典为蓝本，并逐渐发展和完善了自己的申诉专员制度。各国的申诉专员制度不尽相同，在对比各国申诉专员制度的基础上，探究申诉专员制度对于我国相关制度的借鉴意义。

关键词：申诉专员制度；对比；信访制度；借鉴意义

一、申诉专员制度定义

申诉专员制度不仅是一项主要对失当行政行为进行监督与实施救济的法律制度，更是一种替代性纠纷解决机制。申诉专员制度英文名“ombudsman”已经在世界范围内通用，国际组织国际申诉专员协会也为此设立。我国内地学者也将这一制度翻译为议会司法督查专员、议会监察专员。我国台湾地区一般将其翻译为行政监察使、译监察长或护民官。

二、申诉专员的产生和发展

（一）瑞典的申诉专员制度

申诉专员制度最先出现于1809年的瑞典，可以说申诉专员制度为瑞典首创。1809年瑞典依据基础的宪法文件《政府组织法》，首创设立了调查官员调查市民对失当行政所作投诉的制度。也正是该法规定了大法官由国王任命，而司法专员由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一人担任，其职责是以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律和法令的遵守。1810年3月议会还通过了一部对司法专员制度加以规范的专门法律。1968年司法考员和军事考员合并为一个公署，由三名地位相等的考员组成，统称“司法考员”。从1976年起公署就改为由四名考员组成，其中一名为首席专员，主持公署的日常行政任务，任命工作人员等。并且四名考员的工作范围是不相同的。

（二）新西兰的申诉专员制度

新西兰于1962年建立这一制度。首任专员盖伊·波尔斯爵士使得这个制度成绩卓著，对这一制度的采取运用使得新西兰成为斯堪的纳维亚半岛国家以外第一个采用申诉专员制度的国家，并且证明了这个制度在普通法国家里能起到同样的作用。

（三）英国的申诉专员制度

英国的申诉制度与其他国家大不相同，英国的申诉专员制度在某种程度上来说直接源于“克里切尔高地案件”。这一事件引起了社会的广泛关注与争论，此案是一起典型的涉及农业部官员行政行为不违法但失当的事件，结果是农业部部长辞职，有关文官受到惩戒，案件最后导致英国议会于1958年制定了《行政裁判所和调查法》，并于1967年通过了《议会行政申诉专员法》。后者为英国申诉专员制度奠定了不可或缺的法律基础。

三、申诉专员制度的内容

（一）申诉专员的机构设置

纵观所有采用申诉专员值得的国家，申诉专员的机构设置大致有三类：一是仅在中央一级设立工作机构，如瑞典、芬兰、丹麦、西班牙等。二是在中央和地方均设立工作机构，如德国。三是在中央社里工作机构，同时在地方设立派出机构，如法国、比利时。

（二）申诉专员的权利和职责

尽管申诉专员在各地的名称不尽相同，但职责却是大同小异。申诉专员的权利如下：①调查权。申诉专员在接到公民投诉后，有就行政行为是否违法或者显失公正进行调查权利。②批评建议权。申诉专员如果发现行政行为确属失当，则应向做出该行政行为的机关提出纠错建议。③起诉权。此权利主要享有者为瑞典申诉专员，如果申诉专员发现行政官员疏于履行职责，并且其行为涉嫌违法犯罪时，可以“特别检察官”的名义对该行政官员提起诉讼。④报告公开权。一般申诉专员都有在其建议不被遵循的情况下，向总理或议会报告，并将调查报告公开的权利。

（三）申诉专员制度的特征

申诉专员制度的特征在每个采用申诉专员制度的国家是不同的，这里主要介绍一下英国申诉专员制度的特征。特征如下：①申诉专员这个机构在英国是不属于行政、立法、司法任何一部分的独立机构，可以自由处理问题，自由性比较大。②申诉专员工作的基本程序类似于司法调查，但不等于司法调查。③申诉专员制度是小规模化的制度，规模小但操作性强。④申诉专员机构在英国是有声望的有影响力的独立机构。

四、申诉专员制度对于中国的借鉴意义

自改革开放以来，中国法制化的进程稳步推进，申诉专员制度作为一个基本有效监控违法行政行为的制度，对我国实现民主法制，建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家具有很大的借鉴意义，主要体现在以下几点：

（1）在完善信访制度的基础上，更加注重维护公民的切身利益。坚持科学发展、以人为本的观念，不断拓宽社情民意反映渠道，更注重人民切身利益的实现和保护。

（2）提升监督制度的公开性、独立性和权威性。申诉专员制度因为其机构的独立性，使得其做出的分析和判断一般较为公平和公正。在新时期监督制度的发展中，只有不断提高监督值得的公开性，才能更好的适应社会的民主法制发展。

（3）增强监督、救济制度工作人员的专业性。工作人员的专业性是对完成工作的最大的保证，独立、透明的专业素质是不可或缺的。增强工作人员的专业性毫无疑问是十分重要的。

（4）扩大监督的影响力。我国的监督制度不够完善，可以多渠道扩大我国监督制度的影响力，扩大监督主体的范围，完善民众监督的渠道，使得监督制度更好的为实现中华名族伟大复兴、实现中国梦所助力。

五、结束语

申诉专员制度是结合谈判、调节和判决的混合模式，每个国家的申诉专员制度都有着每个国家不同的特色。正确认识和探究这个制度，吸收优秀的元素进入我国法律制度的建设是十分必要的。