西南地区公共生态产品生产现状

孙爱真 刘卫华 袁 芬

（保山学院 云南 保山 678000）

改革开放以来，西南地区经济大发展的同时，生态问题越来越突出。在公共生态产品领域主要表现为：土壤污染、水污染、大气污染、水土流失、沙尘暴等，在私人生态产品领域主要表现为绿色工业品、低碳工业品较少。特别是城市的汽车尾气污染和农村的“三无”工业产品污染，使农村和城市生活质量面临下滑压力。有研究表明，西南地区最近几年的干旱、地震、雾霾都与生态环境变化有一定的关系。

生态产品属于典型的公共产品，习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”近年来，工业化的过度开发造成了一定的“公地悲剧”，生态承载力明显下降，森林植被的碳汇能力远远低于需求，特别是西南地区的省会城市、大中城市，PM2.5一直高居不下，中度污染以上的天数上升较快。

一、公共生态产品的类型及提供主体

按照经济学中对私人产品与公共产品的界定，本项目把生态产品分为私人生态产品和公共生态产品两类。私人生态产品是私人产品的一种，指符合环保要求、绿色的私人产品。其产权归属非常清晰，即通过市场交易生产者付出产品获得价值，消费者付出货币获得产品的使用价值。而公共生态产品则不具有排他性和竞争性，是公共产品的一种。特别指存在于自然系统之中的满足人类基本需求的水、空气、气候等。根据十八大报告的语境，环保部环境与经济政策研究中心主任夏光（2012）认为：“生态产品是指满足人类生活和发展需要的各种产品中那些与自然生态要素或生态系统有比较直接关系的产品，例如能提供或生产清洁的水和空气的产品，能满足健康生活要求的食品，有利于人们身心健康发展的自然生态系统服务等。”显然该定义包含了私人生态产品和公共生态产品两个方面。

然而，由于多种原因我国公共生态产品的提供主体在城市和农村存在较大差异。城市的公共生态产品多为人工建造、产品需求量巨大、经济社会效益明显，因此处于一种自觉的管理状态。而农村公共生态产品多为自然形成、产品需求量较小、经济社会效益较差，因此长期处于一种管理不足的自发状态，造成一定程度的生态破坏，可持续生态能力明显不足。见表1.

表1 我国公共生态产品的提供主体

二、西南地区公共生态产品的管理体制

同全国其他区域一样，西南地区公共生态产品的管理机构如下，见表2.

表2 公共生态产品管理机构

环境保护部及其垂直部门从表2可以看出，当前我国对公共生态产品的监管体制呈现出这样的特点：一是政出多门，进而造成管理职能交织甚至重复设置的现象。行政职能方面的重复建设会造成两个问题：管理越位和管理缺位，事实上，行政管理活动应该像企业管理那样，是一个细分市场，一定存在管理的边界。管理缺位和越位都体现了边界不清、权责不明、结构不合理的问题，最终带来的结果都是管理不到位。二是管理活动过于分散，进而造成管理成本过高。事实上，国外许多国家对水、林业、空气等资源是合并管理的，属于环保部门管理的范畴。合并管理避免了扯皮现象和管理职能交织的问题，精简了行政管理人员，降低了管理成本。我国要实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消费比重达15%左右的目标，改进当前的管理机制和模式势在必行。

三、西南地区公共生态产品生产现状及存在的问题

本文尝试对西南地区公共生态产品的数量和质量进行简要评述，由于缺少土壤资源的指标，因此本文主要采用水资源、森林资源、空气三方面进行比较，现状如下：

1.西南地区公共生态产品的数量和质量总体较好

从表3可以看出，在森林覆盖率、自然保护区面积、废气中主要污染物排放量、空气质量等四个指标中，西南地区五省市的指标要好于全国平均水平，反映了公共生态产品的数量和质量总体较好。

表3 公共生态产品数量和质量高于全国平均水平的情形

2.西南地区公共生态产品的供给仍然面临自然灾害的压力

从表4可以看出，西南地区干旱、泥石流、森林火灾、地震灾害的发生率及经济损失均远远高于全国平均水平，这种现象也反映出西南地区生态脆弱的一面。生态产品供给方的不确定性会带来一系列的环境问题，有时甚至会出现供应中断的情形。表4 公共生态产品数量和质量低于全国平均水平的情形

项 目 2013年西南地区 2013年全国干旱、泥石流、台风、冰雹等自然灾害的经济损失(亿元)各省市平均315.78亿元 各省市平均187.37亿元森林火灾次数 各省市平均190.8次 各省市平均126.74次地震灾害次数 共6次 共14次工业二氧化硫、工业氮氧化物、工业烟尘粉尘排放量(万吨)重庆主城的工业二氧化硫和烟尘粉尘排放量全国省会城市第一，工业氮氧化物排放量全国省会城市第三。昆明的工业二氧化硫和烟尘粉尘排放量高于全国省会城市平均水平。生活垃圾无害化处理率(%) 云南和西藏低于全国平均水平

3.西南地区公共生态产品的供给存在结构性失衡

从表3可以看出，西南地区五省市的公共生态产品数量和质量整体上是优良的，这是从五省市全省平均的意义上得出的结论。然而从表4可以明显看出，在局部地区特别是重庆昆明这样的大城市，公共生态产品的提供明显不足，最近几年过快的工业化进程使得两地工业二氧化硫、工业氮氧化物、工业烟尘粉尘指标严重超标，污染程度位于全国前列。而生活垃圾的污染在云南和西藏两省没有得到有效解决，这些都表明了环境供给滞后于经济发展的现实窘境。

西南地区整体上呈现出大城市——大农村的格局，以五个省会城市为核心形成了区域城市群，其中成渝城市群上升为国家级城市群，是继长三角、珠三角、京津冀城市群之后国家第四大城市群。尽管五个城市森林覆盖率高于全国平均水平，但重庆作为超大城市、成都作为特大城市的环境需求仍然是供不应求的，快速城市化也使得五省会城市的环境质量有恶化的趋势，特别是机动车保有量的急剧增加，使得汽车尾气的污染加剧，贵阳于2011年实施汽车限购，其他城市的限购也迫在眉睫。对西南地区的调查走访显示，农村公共生态产品数量和质量远远高于城市，特别是森林和空气资源，负氧离子含量和PM2.5指标均明显好于城市。

四、西南地区公共生态产品有效供给的建议

1、政府的主体责任

按照经济学的基本逻辑，生态产品属于典型的公共产品，而生态又属于典型的纯公共产品，其投资、管理、服务均应由政府承担。政府对生态系统服务的整体责任决定了“保护生态是检验政府执政能力的充分必要条件”。特别是地方政府，在生态环境保护方面具有不可推卸的责任，要平衡经济发展、环境保护、社会民生之间的关系，为公众提供优美的生态环境、安全的国防保障、不断增加的收入、日益完善的福利保障是政府工作的终极目的。政府的主体责任体现在所有权、使用权、经营权、收益权的配置，土壤、水利、森林、空气、阳光等生态产品的有效供给，体现在生态产品的管理体制和机制等若干方面。地方政府必须对所有污染物、所有污染源、所有污染介质实现全防全控。必须对战略环评、规划环评、项目环评等层面进行整合，以实施严格的环境影响评价体制。同时，健全完善环境监测预警体制，将地表水、地下水、海洋等监测资源进行有效整合。

2、市场化解决

公共生态产品属于公共产品的范畴，在公共产品领域经常会出现两类极端情况：单一的政府管制导致的机制不活、经济社会效益低下；单一的市场化解决导致的“搭便车”、“涸泽而渔”问题。在社会主义市场机制已经充分完善的今天，公共产品并不完全是“市场失灵”的领域。政府在确保资源产权主体的同时，可以通过发展规划的宏观引导搞活生态产品的经营权使用权和收益权，给予环境保护事业一定的产业发展条件，做好产业规制，防止出现经营权放开以后经营者只注重短期利益的情况。

同时，市场化解决必须注重公共生态产品需求的情况，基于需求的市场化解决方案才真正具有实践意义。事实上，西南地区公共生态产品的有效供给必须有一定的需求实现来保障，合理的收益是必不可少的。然而，当前西南地区的生态收益主要通过外省人的生态旅游来实现，需要投入大量广告宣传成本。事实上，以省内消费者为主要客源市场的郊区游、省内短线游、自驾游等等亟待开发，借助短距离优势培养顾客忠诚度和生态文化将是市场化解决的重中之重，比如成都的“五朵金花”模式、重庆、贵阳的郊区游、避暑游、昆明郊区的温泉游等等。

3、民众生态意识的觉醒

公共生态产品的消费是每个生命体都必须进行的，新鲜的空气和水是生存的保障。在我国快速城镇化的转型期，粗放型增长方式还将长期存在。在环境恶化面前，消费者的生态产品购买意愿(willingtopay)非常重要。只有购买意愿或欲望达到一定程度，消费者才愿意为该产品埋单。另外一个影响生态产品需求的因素是购买力，当前西南地区人均收入水平已足以达到这种购买力。事实上，最重要的是民众生态意识的觉醒，爱护环境、保护环境、享受环境应该成为人类生命体的基本诉求。从自发的生态意识到自觉的生态意识，并愿意为之付出购买成本，把这种生态价值观转化为自己的实际行动，将直接反映生态文明程度的进步。

4、公共生态产品实行分类管理

公共生态产品的类别很多，涉及到土壤、水利、森林、空气、阳光等若干的细分领域。不同领域的公共生态产品有不同的规律，但总体上看是一个供应链条，牵一发而动全身。如重庆三峡水库建成后，曾经规定库区所有江段及重要干流一律禁止网箱养鱼，然而长江沿岸大多数是坡耕地，农业的生产条件相当恶劣，农民世世代代以渔业为生，该规定出台，渔民的生计面临较大问题。

特别是森林资源，采用分类经营管理是十分必要的。国际上通行的做法有两种。一是根据森林的主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等，在不同地块采用不同的经营模式，即“邻接式多元化利用”。二是在一块森林中同时生产多种多样的产品和提供多种多样的服务,这叫做“同步或多元化利用”。

[1]增强生态产品生产能力——访环保部环境与经济政策研究中心主任夏光[OL].人民日报,2012年11月22日20版.

[2]国家应对气候变化规划(2014-2020年)[OL].中国新闻网.2014年9月19日,http://www.chinanews.com/.

[3]厉以宁.西方经济学(第三版)[M].北京：高等教育出版社,2010.

[4]库夭梅.三峡水库渔业现状及发展对策研究[D].中国农业大学,2005.

[5]李燕玲.森林分类经营管理体制问题的思考[C].林业、森林与野生动植物资源保护法制建设研究——2004年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）,2004.