反洗钱：赃款外逃的防火墙

童文俊++叶慧超

我国党和政府在长期反腐败斗争实践中，已经关注到运用反洗钱制度防治腐败的重要性。中共中央2005 年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，专门指出“要建立健全反洗钱制度”，同时要“建立对大额资金外流的有效监控的预警机制和金融信息共享制度”。2010年，中纪委第五次全会工作报告也明确要求“进一步健全大额和可疑资金交易报告制度，加强资金监管，打击洗钱行为”。我国于2003年12月正式签署《联合国反腐败公约》，2007年加入反洗钱国际组织金融特别行动组（FATF）组织。

市场经济环境下腐败和洗钱互为因果、互成条件，洗钱成为了腐败的重要发生机制，因此，通过反洗钱制度防治腐败犯罪，是科学有效反腐的重要内容和必然选择。运用反洗钱制度防治腐败，首先在于解决法律适用问题，对此FATF要求各国遵守《公约》规定，将腐败列为洗钱上游犯罪，已经扫清了反洗钱制度反腐的立法障碍。

其次，在于提高制度反腐的针对性和有效性，相关方面的制度建设进展明显，如FATF明确提出专门强化对政治公众人物的反洗钱审查和监测制度等，专门研究腐败洗钱类型。

最后，还应与有关反腐败和反洗钱立法、财产申报及个人信息保护制度等有机衔接，全面构建起惩治和预防腐败的法律制度“笼子”。

缺乏监督、制约和透明度的权力运行和资源配置过程中易于滋生腐败。鉴于金融系统在市场资源配置和洗钱过程中的双重核心作用，将其作为一只腐败“老虎”加强监管和治理并不为过，同时还可以建立对全社会资金资产运行的反洗钱监测体系，增加市场经济透明度，完善分配制度，以反洗钱机制为切入点建设市场经济不能腐、不敢腐和不必腐的防范机制、惩戒机制和激励保障机制。

针对政治公众人物，构建洗钱防范机制

一是提高反洗钱监管有效性，建设金融系统内外部反腐工作体系。强有效的反洗钱监管，能在推动金融机构监控和防范打击腐败洗钱的同时，强化法人治理和风险防范，双管齐下保障金融系统合法、合规、透明运营。反洗钱监管的保障作用，首先能推动金融机构成为独立自主的市场主体。在转型时期的市场经济环境下，金融腐败主要产生于行政权力干预市场主体及其资源配置过程。以风险为本实施反洗钱监管，可推动金融机构强化风险管理的法人责任，自觉自律健全法人治理结构和内控管理机制，成长为独立自主市场主体，有效降低行政干预和人为原因造成的腐败漏洞。其次，推动金融机构流程改造和制度建设，提高风险监测和控制能力。为适应国内外日益严峻复杂的反洗钱形势需要，反洗钱监管可推动金融机构加紧流程改造，以风险为导向，以客户为单位归集其所有账户、身份和交易信息，提高金融机构对客户、账户和交易的管理效率和控制力度，并发展成为一项重要的社会管理和控制手段。

二是以风险为导向健全反洗钱监测体系，增强金融资产运行和配置过程的透明度。一个领域反腐败洗钱的制度和机制建立并强化后，涉腐资金和资产会向其他领域转移。特别重要的一环是需要建立起动态的针对政治公众人物的名单监测筛查机制。

按照FATF界定，政治公众人物包括了“现任或曾任政府中行政、立法、军队、司法部门的高级官员（无论该政府是否民选）；主要政党的高级官员；政府拥有的商业实体的高级管理人员；上述自然人的直系亲属（如配偶、父母、兄弟姐妹、子女、配偶的父母及兄弟姐妹）；为公众所知的（或者金融机构实际知道的）、与政要个人关系或工作关系密切的自然人”。根据腐败发生机制进行分析，政治公众人物具备腐败的条件和机会，反洗钱机制作用在于限制此类人群的腐败动机，使其不能腐。

有效识别政治公众人物。通过开展身份识别和尽职调查，同时结合政府指导和金融机构按照风险原则建立的高风险客户监控名单，可有效甄别出哪些客户属于政治公众人物，识别出哪些属于实际受益人、控制人及其关系密切人的政治敏感人物，为监控此类腐败高风险人群的经济金融活动打好基础。

全程监控政治公众人物的经济金融活动。结合其职业背景和公开的合法收入来源进行可疑交易甄别分析，可有效发现其隐瞒或掩饰犯罪收益等行为，提高发现和惩治腐败犯罪的概率。

针对特定群体开展反洗钱宣传和警示教育。针对国家工作人员开展反洗钱知识和警示教育，则可极大地降低公职人员的职务犯罪动机和主动意识，有效提升公职人员拒腐防变能力。

因此，通过创新发挥反洗钱客户身份识别、尽职调查、可疑交易报告、交易记录保存以及宣传和培训等工作机制，能够系统地提高腐败犯罪成本、查处犯罪收益，是遏制腐败动机的有力武器。

三是根据不同洗钱类型监测关键点，加强反洗钱监测分析力度。

走私携带：在洗钱的过程中， 通过对资金的分散携带，“蚂蚁搬家”式的现金走私方式成为洗钱者通过走私携带方式洗钱的主要模式。相关部门只有落实严把海关验货关，加强货币出入境的监督和管理，才能有效防止货币的现金走私。

可控机构：洗钱者对中间利益机构的实际掌控权决定着其所要选择的洗钱模式。对于这种洗钱方式，其监测的关键点就是辨识企业的法定代表人及其实际控制人是否同一人。要加强海关的作用，防止不法分子虚报货物价值，确保货物与报关单相符。

非控机构：涉及非控机构的洗钱，辨识其是否洗钱行为的关键是识别金融机构的客户身份。洗钱者利用非控机构洗钱涉及最多的机构是地下钱庄，因此，金融、海关、外汇管理局等相关部门可查处相关的可疑现金交易和大额现金交易，而且，我国应尽快实现上述各部门的信息联网，提高监督和管理的有效性。

购买兑换：通过对赃款身份变换实现资金的漂白以达到洗钱犯罪目的的洗钱方式即为购买兑换的洗钱方式。由于赃款身份变换时涉及庞大的现金数量，大额现金交易成为监测该种模式洗钱行为的关键点。使用购买兑换方式洗钱与其他洗钱方式不同，该方式中赃款首先需要进行身份的变换，再通过正常纳税、出国变现、虚拟账户转账、退保等方式达到洗钱犯罪的目的。因此，实行对证券、期货市场，金属、古玩等大额交易以及虚拟货币、彩票、保险等市场的身份识别制度可以有效预防洗钱犯罪的发生。

加强反洗钱情报分析会商和跨境交流合作

通过机制创新提高反腐败金融情报信息敏感性和有效性，为惩治腐败提供及时而真实有效的情报线索。根本解决我国反洗钱工作中“防御型报告”等有效性难题，需要一系列制度、机制和监管创新改革。

一是全面建设以腐败犯罪为基础、基于“合理怀疑”的可疑交易报告机制。要根本改变当前法定异常交易标准和报告要求的可疑交易报告制度，允许并充分赋予反洗钱义务主体自主识别判断可疑交易的权利，明确要求其在监管指导、案例信息支持和风险提示下，结合自身实际建立腐败资金监测和风险预警指标模型。

二是深入开展腐败洗钱类型分析，强化风险提示和政策引导。充分发挥好反洗钱主管部门和金融情报中心的信息和情报分析优势，全面收集腐败洗钱案例和可疑交易报告信息，准确掌握腐败洗钱类型、手法、渠道及发展变化趋势，及时提示洗钱风险，通过监管推动和政策引导反洗钱义务主体提高对腐败分子及其资金监测的敏感性、针对性和有效性。

三是创新监管政策和方法体系。全面构建风险为本的反洗钱监管体系，合理调整合规监管标准，构建起以监管对象整体风险预防和控制能力为基础的监管方法和体系，推动反洗钱义务主体基于洗钱风险提交真实有效的腐败资金情报信息。提高发现概率，加大惩治力度是这一机制的核心。

打破部门壁垒，解决长期存在的纵向执行有余，横向协作不够；情报垄断有余，信息共享不足的问题。一方面金融机构已经开始建立反洗钱数据系统进行交易数据的分析、报告工作，但是这些信息系统也都只具有比较简单的分析处理功能，在数据采集范围、数据完整性方面都存在缺陷，更不可能支持复杂情景模式的分析要求，因此无法对金融数据进行有效的运用。另一方面，金融业反洗钱监管部门还无法直接获取海关、税务、工商等其他行政执法机构的电子信息。虽然工商、海关、税务等部门已经有自己的信息系统，但这些信息无论在体制上还是在技术上都不能为金融情报信息分析所使用。面对大量金融交易数据和洗钱犯罪日益智能化、电子化、网络化的特点，信息化手段上的局限较大程度会影响我国金融业反洗钱监管的有效性。因此，在新时期我们要特别加强大数据云计算能力的开发与应用，大幅度提高发现、跟踪、截获和打击贪腐犯罪行为的精准性和高效性。

加强跨境反腐情报交流和合作，提高对跨境涉腐资金的监测和追缴能力。由于国家间信息情报交流一般按照对等和互惠互利原则进行，交流情报类型和范围同请求国犯罪直接关联。要以加入埃格蒙特集团等金融情报机构国际组织为契机和平台，有针对性地加强与其他国家，尤其是腐败分子外逃集中目的地北美、澳大利亚和东亚地区的情报交流力度，提高跨境资金监测能力，堵死腐败分子跨境洗钱的通道。同时，要以跨境金融情报交流为合作平台，进一步拓宽反腐败国际合作方式，探索与各个国家建立防逃、追逃和贪腐资金的冻结返还机制，将涉嫌腐败官员置于各国反洗钱部门联合监控和打击中，建立起全球性的防腐败惩戒机制。

反洗钱配套制度和实施机制

反腐是一个长期系统工程，通过反洗钱制度创新防治腐败，还需要一系列法律、制度和设施配套。

一是将市场经济下所有涉腐犯罪纳入洗钱上游犯罪，犯罪类型可拓展到徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪、巨额财产来源不明罪和境外存款隐瞒不报罪等罪名，犯罪主体不仅限于公职人员，还应包括与公职人员个人关系或工作关系密切的私营部门和自然人等，洗钱犯罪不仅囊括现有转换、转移、隐瞒或掩饰腐败犯罪所得等洗钱方式，还应涉及腐败洗钱犯罪未遂和共犯等行为方式。

二是配套建立完善政治公众人物名单和公职人员财产公开申报制度。首先，应尽快建立起我国的政治敏感人物名单库。不仅包括政要人物，且应涵盖在特定领域和特定地区具有一定政治影响力、掌握一定公共资源的公职人员，同时建立起获取并持续维护政治敏感人物名单库的信息渠道，明确对政治敏感人物的反洗钱措施。其次，完善公职人员财产申报制度。我国虽然于2010年制定了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，但其中要求报告的内容并不公开，无法为反洗钱系统所获取并开展监督。建议国家应尽早出台《公职人员财产申报法》，将申报个人财产明确为特定公职人员的一项特别义务，进而强化对特定公职人员的账户、资金和财产的反洗钱监控措施。

三是进一步深化社会主义市场经济改革。防治腐败的反洗钱机制扎根于市场经济，社会主义市场经济的基础设施越完善，地下经济金融的生存空间就越小，反洗钱对腐败犯罪的监控体系就越完善。一方面要加大支付设施建设力度，减少现金方式结算，同时加强现金管理，最大限度地消除现金这一腐败洗钱黑洞。另一方面，还要加紧个人信息保护立法，全面规范市场和商业领域对个人信息的使用和管理，按照公共利益优先和安全保密的原则，在充分发挥经济金融系统反腐败功能的同时，避免侵害市场经济主体的正常信息权益。

（童文俊，中国人民银行上海总部反洗钱监测分中心，复旦大学中国反洗钱研究中心特任研究员；叶慧超，复旦大学经济学院博士）

【感谢中央纪律监察委员会（中纪研〔2014〕2号）及上海市纪委、上海廉政研究会对复旦大学中国反洗钱研究中心以及本课题的资助和支持。】

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com