行政事业单位内部控制研究

□文/张桂英

（石家庄市鹿泉宾馆 河北·鹿泉）

近年来，随着《企业内部控制基本规范》及配套指引的颁布和实施，企业管理制度日益健全，管理水平也得到显著提升。我国政府在对经济体制进行改革和创新的同时，进一步规划公共服务职能，不断深化行政事业单位体制改革。长期以来，行政事业单位作为社会公共服务提供的主体，其内部控制工作不论是在制度建设、机制设计还是监督管理方面，都存在着一定程度的滞后性。

十八大后，财政部于2012年11月29日全国印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起全国执行，正式启动了行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程，目的就是加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子里，以形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制。

一、明确行政事业单位内部控制的涵义

内部控制是组织用以实现其目标和任务的计划、方法与程序，并作为组织保护资产、预防和发现错误、舞弊、浪费、滥用权力和管理低效的重要方式。刘永泽（2013）认为行政事业单位内部控制是指由单位领导负责，全体人员共同实施的，为实现单位控制目标，通过制定一系列制度，实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程。

二、我国行政事业单位内部控制存在的问题

1、监督机制尚不健全。目前，行政事业单位主要监督检查的内容都是财政资金的审批运用，忽视了对内部控制整体框架的建设。而对于内部控制的监督机构有些单位没有，有些单位形同虚设或流于形式。

2、对风险的认识评估不足。风险的识别与评估是一个复杂的科学考量过程，事业单位主要收受财政拨款，对于市场风险没有较高的敏感性。这种现象在我国的事业单位中比较普遍，值得重视。

3、内部控制建设的具体措施不合理。除了在思想观念上的滞后之外，在具体管理措施上存在诸多问题。首先，岗位设置不合理，不相容岗位相分离差强人意，我国的事业单位岗位大多试行编制的限制，一人多岗或岗位兼并的现象较常见。试想事业单位的决策人、经办人与审核人没有分离制约将给贪污腐败行为滋生提供了土壤。其次，预算控制比较薄弱，缺乏科学严谨的编制程序和审批手续。另外，有些事业单位对于财产保护制度做的不到位，没有进行严格的资产档案建设与管理，也没有按时进行资产检查，很容易造成国有资产流失。

4、内部控制环境有待改善。事业单位是我国特有的一种机构形式，在机构设置和权责分配方面不同于一般企业。一般以领导的意志为主，基层管理人员参与重大决策和管理的机会较少。而很多事业单位的领导没有意识到内部控制建设的重要性，认为对于事业单位的管理只要依据行政手段就可以，这种陈旧和有失偏颇的思想观念也是对内部控制建设的一大阻碍；其次，内部审计机构很多时候设置在财务部门，很难发挥对本级事业单位的财务监督作用。

三、明确行政事业单位内部控制的范围

1、主体。即“由谁控制”的问题。内部控制的主体是企业内部人员，具有全员性特征。内部控制的主体与客体的划分是相对的。从人员控制的角度看，企业中每一个人员既是内部控制的主体，同时又可能是内部控制的客体。正是从这种意义上看，内部控制是一种制衡机制。

2、客体。即“控制什么”的问题。内部控制客体应该界定为包括法律法规、公共权力、业务标准和行为准则的一系列内容。内部控制包括资金安全控制、资产安全控制、信息可靠性控制，也包括投融资控制、采购业务控制、销售业务控制、生产业务控制、人员控制等。从我国行政事业单位现状来考虑，内部控制建设必须充分考虑可操作性，因此内部控制客体范围应定位于对单位收支及其相关经济活动，主要包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、工程建设管理与合同管理等。

四、明确行政事业单位内部控制目标

内部控制的目标即控制主体通过针对客体的内部控制设计、建设和实施所要达到的效果。行政事业单位的内部控制目标为合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，提高公共服务的效率和效果，有效防范舞弊和预防腐败。具体可细分为以下五个目标：（1）保证财务报告的真实可靠，防止错误和舞弊的发生；（2）保证资产安全完整；（3）改善经营管理，提高经营效率和效果；（4）遵守国家法律法规、行业监管规章和企业内部管理制度；（5）促进企业实现发展战略。

五、行政事业单位内部控制目标主要特点

首先，行政事业单位内部控制以有效防范舞弊和预防腐败的目标替代了发展战略。王光远（2009）认为内部控制是保护资产安全、防范舞弊的第一道防线。对于掌握了大量社会公共资源和公共资金的行政事业单位而言，内部控制更应该关注受托责任的履行情况，而不能片面追求业务发展规划的政绩考核，内部控制目标设计应充分意识到防范舞弊和预防腐败的重要意义，将廉政建设提升到新的高度，充分运用内部控制的制衡原理，发挥流程控制作用，建立由事先防治和事后惩治构成的反腐倡廉机制。

其次，行政事业单位内部控制更加关注公共服务的效率和效果而不是经营方面。行政事业单位运营目标不同于企业仅关注盈利水平，更重要的是保证公共服务的效率和效果，其业务活动主要以实现社会效益为目的而不是经营效益最大化。

六、加强事业单位内部控制对策建议

1、增强内部控制意识，营造适宜的内部控制环境。首先，事业单位领导和管理层人员要认识到内部控制的重要性，制定完善的内部控制制度。其次，内控的重点要从传统的财政资金管理向单位整体活动层面倾斜。

2、建立健全事业单位财务内部控制体系。财务内部控制是内部控制重要的组成部分，要从制度建设、人员安排方面建立规范化的流程，同时强化财务预算和计划的制定执行，加强单位资金资产管理。还应提高单位财会人员业务技能素质和职业道德水平，以应对不断的发展变革。

3、加强内部审计职能的作用。首先，建立严格的内部审计制度，由专门的机构和人员来对内部控制的执行情况进行监督检查，确保内部审计的独立性与权威性；其次，要开展定期与不定期的内部审计，增加突击审计的不可预测性，防止徇私舞弊、渎职贪污等行为的发生。

［1］刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题［J］.会计研究，2013.1.

［2］田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究［J］.2013.9.

［3］全惠玲.关于推进事业单位内部控制建设的研究［J］.现代商业，2015.2.

［4］周梦如.我国行政事业单位内部控制探析［J］.现代商业，2015.2.