城镇化趋势下社区灾害风险管理模式初探

北京师范大学资源学院 田建国 王玉海 谢恬恬 王晗

2007年以来，中华人民共和国民政部救灾司和亚洲基金会合作，以7 个社区作为切入点，开展了3 期社区层面的灾害管理项目。

项目第一期通过摸清试点社区基本情况，构建合作机构；第二期明确社区各参与主体的角色，搭建参与平台；第三期以培训为切入点，提高社区防灾减灾能力。项目的实施成果体现在认识转变、行为自觉、能力提升、合作加强、示范明显等几个方面，可以归纳为实现了5个转变：即由“要我做”变为“我要做”，由“教我做”变为“我会做”，由“我一人做”变为“和大家一起做”，由“灾后做”变为“灾前做”，由“单个社区做”变为“以点带面做”。在此基础之上，各试点社区形成了各自特色较为鲜明的社区灾害风险管理模式。比较试点社区的灾害风险管理模式，会发现以往对社区灾害风险管理均质化的要求在很大程度上忽视了地方各自的特点，存在过于追求标准化等问题。

社区为基础的防灾减灾工作在世界范围已经得到了一定重视。1994年，第一届世界减灾大会明确提出了“社区减灾”的各项任务，认为“在任何人都有享受安全权利的基础上，安全社区应当拥有保障安全的意识、技能、设施条件、预警系统、预防体系和工作网络”。目前，在美国、日本等国家，基于社区层面的灾害管理在政府、社会组织和公众的共同参与中，正逐步趋于体系化。我国的《国家综合减灾“十一五”规划》提出了建设1000个综合减灾示范社区的任务。在我国，对于灾害的预警和应急依旧是政府行为，这使基于社区参与的减灾工作仍具有较大的发展空间。社区灾害风险管理重在利益相关者的参与，其中，社区居民的参与是基础，社会组织的参与是重要支持，政府的帮助是关键。如何调动各利益相关方的参与积极性值得仔细研究。

社区灾害风险管理项目座谈会

目前，我国在社区灾害风险管理方面虽然取得了一些进展，但以下方面的研究还存在一些不足之处。

（1）以宏观分析为主，缺乏微观视角。研究发现，社区类型在很大程度上决定了社区灾害风险管理模式，目前多数研究没有区分社区的类型，各社区的异质性未引起研究者的足够重视。

（2）以静态研究为主，缺乏动态视角，尤其是缺乏基于城镇化动态发展情况下的分析。目前多数社区灾害风险管理研究尚未将城镇化纳入到分析领域。城镇化是目前社会发展的一大趋势，在城镇化发展过程中，一并实现社区灾害风险管理，将防灾减灾做到前面、做到实处尤为重要。

其实，社区灾害风险管理也是一种公共事务。亚里士多德说过：凡是属于最多数人的公共事务，常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。公共事务面临的问题就是各方参与不足，难以形成一个长久运行的机制。因此，从本质来说，社区灾害风险管理也是一种公共事务的提供和治理。在现有的理论上寻求对这类公共事务的治理，可以在基于各参与主体利益博弈基础之上，借助多中心治理理论进行深入研究。

社区灾害风险管理利益相关者

社区灾害风险利益相关者和社区类型

社区灾害风险管理的重点在于利益相关者。弗里曼将利益相关者界定为，能够影响组织目标的实现或者受到组织目标实现影响的人。社区灾害风险管理利益相关者是指：生活在该区域，对当地的社会经济发展做出了贡献，能够影响当地应急管理政策制订或实施，或是受到当地应急管理政策影响的任何组织或个人。根据这一定义，在社区灾害风险管理中，利益相关者包括地方政府（包括各级地方政府、各政府部门）、社区居民、社区管理机构、社会组织、驻区企事业单位等。有学者借鉴美国学者米切尔和伍德的观点，把应急管理中的利益相关者分为核心利益相关者、边缘利益相关者和潜在利益相关者。本文认为可以借鉴克拉克逊提出的一种有代表性的分类方法，根据相关者群体与当前社区灾害风险管理联系的紧密性，将利益相关者分为首要利益相关者和次要利益相关者。这种分类其实是一个动态分类，根据不同阶段的发展，首要利益相关者有可能会逐渐变为次要利益相关者，而次要利益相关者则有可能变为首要相关者。从调研中确实发现，居于不同的发展阶段的社区，地方政府、社区居民、社区管理机构、驻区企业事业单位、社会组织等所承担的角色并不相同（见表1）。各地利益相关者的不同地位与利益相关者的发育状况有关，有些地区居民参与意识高，有些地区居民参与意识低。因此，在采取社区灾害风险管理模式的时候，应该对当地各利益相关者的现状进行评价分析，充分利用各地利益相关者的资源，打造一种可以快速见效的管理模式。

所谓社区的类型，一种划分是从城镇化的动态发展阶段将其划分为城镇社区、过渡社区、农村社区。社区的类型是一个综合概念，它不仅仅包括社区目前所处的城镇化阶段，同时也包括社区内可以用于风险管理的资源。而社区内的资源可以分为社会资源和自然资源。自然资源包括该社区的物质基础、经济发展水平等硬件设施。社会资源主要是当地的关系资本。费孝通认为在社会学中，有两种不同性质的社会，一种并没有具体的目的，只是因为在一起生活而发生的社会，一种是为了要完成一件任务而结合的社会。前者可视为礼俗社会，是有机的团结；后者是法理社会，是机械的团结。从城镇化发展阶段来看，农村社区可以看做礼俗社会，而城镇社区是法理社会。农村社区的优势在于可以充分利用关系网络作为社会资本，这种关系资本正是礼俗社会的优势，也是奥斯特罗姆所认为的在解决公共池塘资源问题中起重要作用的信任资本。城镇社区的关系资本相比农村来说由于传统熟人社会的打破，因此会有所不如。但是，城镇社区可以利用其它的社会组织形式来弥补关系的损失。相对而言，城镇社区的自然资源要胜于农村社区，而农村社区的关系资本则要好于城镇社区。

表1 各地社区利益相关者划分

表2 各地社区资源比较

在本文中我们将社区类型划分为城镇社区、过渡社区、农村社区，各社区一方面面临着经济发展水平的差异为代表的自然资源的差别，一方面面临传统的熟人社会的逐渐解体过渡到法理社会所带来的关系成本的变化。如何构建不同类型社区灾害风险管理模式，成为一个不可回避的问题。

社区灾害风险管理利益相关者诉求

不同的利益相关者有不同的利益诉求，利益诉求决定了利益参与方在行动中采取的策略。因此，分析各参与方的利益诉求，能够很好的预测最终的行为均衡。可以肯定的是，灾害风险管理应对措施是利益相关者博弈均衡的产物。各方的利益诉求也并非一成不变，而是一个动态变量。社区居民随着风险意识的增强会认为采取更积极的行动是有利的策略。地方政府也会随着各方行动的增强，认为政府适当退出，采取辅助而非主导的策略是更优策略。因此，各方的利益诉求是不断变化的，准确把握各方的利益诉求，能达到更好的均衡，进而建立较好的社区灾害风险管理模式。

表3 利益相关者利益诉求

社区灾害风险管理三种模式

成都都江堰市的特色：社工为主，政府指导

当地政府采取购买社工组织服务的方式，进行了社区灾害风险管理的试点和推广工作。将社工组织积极引导进入当地的社会管理，是当地乃至全国一大创新。都江堰社工组织是在512 地震后发展起来的，其依托于都江堰市社工协会，先后建立了尚善、春晖等9 个社工组织。

在社区灾害风险管理项目中，当地的春晖社工组织，积极介入到各个试点社区和推广社区的风险管理当中，培训当地社区居民，组织志愿者队伍，协调当地政府同社区之间的关系，提高社区管理者对社区灾害风险管理的认识和应对能力。

四是党建引领要抓紧抓实。全面从严治党“两个责任”要压紧压实，政治建设和业务建设都要抓紧，抓班子和带队伍工作更是要紧而又紧。

社工组织具有专业化、职业化、组织化的优势。同政府相比，社工能够更加深入到每家每户，拥有更加专业的知识，同时也拥有更多的参与时间。社工组织充分利用信息优势，深入到基层，了解当地社区居民的防灾减灾需求，针对性的提出满足他们需求的措施，同时能够将更加专业化的防灾减灾知识传授给普通居民。

杭州临浦镇的特色：“三力”合一，政府主导

临浦镇项目实施的特点在于创建“政府主导、社会参与、社区整合，三力合一”的社区灾害管理工作机制。所谓“三力”就是来自于政府、社会、社区的三种力量，临浦镇将这三种力量借助社区管理实行的“网格化管理、组团式服务”统一起来，定人、定岗、定责，打造特色服务团队。社区每个网格初级设4 人民生服务组（1 名网格负责人，1 名信息员，1 名督导员，1 名楼栋员），16 名网格管理服务指导人员。网格负责人由社区工作人员担任，管理员由协警担任，督导员由社区干部担任，楼栋员由网格内居住的“五老”人员（老干部、老专家、老军人、老教师、老模范）担任，网格管理服务指导人员主要是社区干部、镇联村干部、区域共建单位领导。通过楼栋员和信息员，有效收集居民情况、关注其生活动态，包括家庭人员信息，防灾物资储备信息等，在社区防灾宣传和演习过程中，也能在第一时间做好传达。将楼栋里的残疾人家庭、空巢家庭等作为重点关注对象，一旦发生灾害情况，同楼栋里的党员和青壮年将一对一帮助以上弱势群体进行抗灾或转移，提升社区抗灾能力。同时，网格负责人和督导员定期对网格进行走访，收集居民反映的防灾建议和意见，并在第一时间予以解决，服务更有针对性和有效性。

临浦镇的管理机制主要得益于两个条件，首先是地处东部，经济条件较好，可以通过财政手段吸纳一部分编制内的社工。其次，临浦镇属经济较发达的城区，社区均质化程度高，社区管理能够做到网格化管理。临浦镇社区管理依靠两个法宝，一个是区域党建，即将社区内驻区企事业单位的党员组织在一块，定期召开民主生活会，促使驻区各个主体能够积极参与社区建设。另一个是网格化管理，在社区“片组”网格化管理划分的基础上，增加了“户长”一层网络。户长由每幢楼的民情联系人担任。通过“户长”将下情上传，有利于熟悉掌握居民家庭情况，增加民情联系服务机制的实效性。目前临浦镇各试点社区通过网格化管理模式，将防灾减灾宣传到各家各户，通过区域党建活动，将驻区的企事业单位纳入到整个社区防灾减灾体系中，促进了多方的积极参与。

都江堰市大观镇红梅社区

井冈山市秧塘城郊新型社区

井冈山茅坪乡的特色：转型整合，政府协助

井冈山地区是我国革命老区，同时也是著名的红色旅游区，同时还有大片林区，老区、林区、旅游区“三区”合一，而且如今正处在农村向城市转型、村社向社区转变的过程之中，一定程度上反映了我国城镇化趋势下城乡一体化发展的内在要求，在社区治理方面既牵涉到风险灾害的防范，也涉及到农村组织的构建，还要考虑如何更好的发展经济，因此如何将不同方面的发展潜力整合起来是井冈山这类地区面临的挑战和机遇。

具体就村（社）层面的减灾防灾来说，井冈山地区的探索是将新农村建设、红色旅游规划建设、避灾搬迁、林区防火、林地改革、城乡一体化建设等结合起来，调动各方力量广泛参与，构建转型中的社区灾害管理体系。井冈山社区灾害治理中群众参与程度很高，社区居民、学校、社区管理者都积极参与到社区防灾减灾活动中。

目前井冈山当地林权改革已结束，社区居民对自己林地权益更加重视，也更担心火灾等灾害的发生，因此，社区居民参与相当积极。井冈山睦村社区有部分避灾迁村的居民，当地政府为其统一规划，免费提供宅基地，解决就业问题，较好地安置了部分受灾害威胁的居民。秧塘社区则是旧村改造，通过统一规划，统一安置，将防灾减灾编入到总体规划之内。在社区建立开始就考虑到社区防灾减灾问题，将防灾减灾工作做到前面。

三种社区灾害风险管理模式比较

三种模式比较

三个地区的社区灾害风险管理各有特色。临浦镇为城镇社区，自然资源较好，但处于熟人社会过渡为生人社会阶段，关系资本较差。该社区灾害管理模式为政府主导，社会参与，社区整合，借助于政府主导的社区管理组织，有效扭转了关系资本的不足。井冈山地区经济发展水平一般，物质资源一般，处于熟人社会向生人社会的过渡，应该整合自然资源和社会资源，政府起到主要作用，其他参与者整合资源，该社区模式为转型整合，政府协助。都江堰地区以农村社区为主，经济发展水平不高，但是该地区是农村社会，社会资源丰富，加之前期曾受地震影响，社工组织相对发达，因此，该地区社区灾害管理模式为政府指导，社工为主。

表4 三地区社区灾害风险管理模式比较

现阶段“政府主导、社会参与”是一个基本的模式

项目试点以政府为主导，以社区为平台，以相关社会中介、本地企业和社区公众为主体，以联络员和志愿者为骨干，以提高广大居民防灾意识和避灾自救能力、推动社会各界积极参与灾害管理为目标，通过成立灾害管理协调委员会、举办企业研讨会、开办社区减灾课堂以及进行社区救灾演练等多种方式，逐步形成了“政府主导、企业支持、社区运作、公众参与”的防灾减灾多元利益主体合作的模式。这其中有三个关键的经验：一是明确多元主体的角色定位和职责分工，政府不能包揽一切，不同主体有不同的角色定位和责任承担，把联络员的责任与志愿者的义务相结合，实现了责任和权利的统一。二是进行资源整合并按照资源共享的范围和层级探索合作的恰当方式。一般合作都有合作的共享基础，共享资源的提供是组织不同利益主体的关键，试点社区的做法是对共享资源登记造册，并加大力量筹措共享资源，搭建场地、实物、人才和信息4 个共享平台。三是充分调动各方利益主体参与的积极性，探索减灾防灾的参与式管理模式。

另外，还需探索地方政府灾害防治职能的转型方式。“灾害管理公共合作项目”的执行离不开当地政府的支持、参与甚至主导，但在深入推广过程中，公益性事业必然要向社会组织主导回归，从而如何摆正和调整当地政府的地位就必然成为进一步试点的重点。这方面都江堰采取政府购买服务方式，将社区减灾防灾项目交给社工组织承担，这或许是未来社区灾害管理可期待的发展方向。

政策建议

根据社区类型鼓励探索社区风险灾害管理模式

社区类型体现各自发展的程度和现实的资源条件，农村社区、城市社区、过渡社区的组织管理和社区灾害风险管理模式是不同的。要将灾害管理工作与其他工作结合起来，将社区综合减灾工作与构建和谐社区（村）、平安社区（村）、新农村建设等工作结合起来，做到顺应政策、整合资源、优势互补。

分类建设以社区为基础的示范基地

建议政府根据灾害的类型，从中国城市、农村以及城镇化转型的现实出发，分类建设以社区为基础的示范基地，总结形成一定的模式方法，以便在全国范围推广。相应的也要对现行的评选标准进行一些调整完善。

将城镇化同社区灾害风险管理紧密结合起来

城镇化建设应注重公共服务的建设，社区灾害风险管理也是公共服务的题中之义。社区防灾减灾已经受到民政部救灾司及其地方政府的高度重视，十二五规划就推进“综合减灾示范社区”建设提出了明确的目标任务，并且颁布了《全国综合减灾示范社区标准》。将城镇化和社区灾害风险管理紧密结合起来，将社区灾害风险管理做到前头，落到实处，也是对城镇化建设的一个重要衡量指标。

都江堰市应急避险知识宣传栏

讨论

本文调研的样点选取虽然涵盖了我国东、中、西地区，但是我国地域广，各地特色突出，调研的样本较少，因此，三种模式不能代表所有的社区灾害风险管理模式，只是为社区灾害风险管理的发展提供了借鉴。另外，试点社区研究对各地城镇化进程的动力机制关注不足，未建立起城镇化模式同社区灾害风险管理的有效联系。第三，目前总结出的社区灾害风险管理模式还是以地区差异为主，这也反映了政府在社区灾害风险管理中的重要地位。

今后，还需进一步探讨以下问题：（1）社区灾害风险管理利益相关者的博弈合作机制。这主要涉及到相关利益方的权责认定分摊问题，相关利益方的利益激励机制，利益参与方的监督和惩罚问题，这些都涉及到一个制度二阶困境。因此，如何突破这个难题，并通过这些研究谋求建立一个长效的利益相关者合作协调机制，是下一步必须要研究的问题。（2）结合城镇化的模式和城镇化的路径来研究社区灾害风险管理。城镇化的模式应该是不搞集中型的大城市化，也不能搞分散型的小城镇化，只选择集中型与分散型相互结合、据点式与网格式相互结合、大中小城市与小城镇协调发展的多元化城镇化模式。城镇化模式以及城镇化的动力推进机制同社区类型的关系、同社区灾害风险管理的关系值得进一步梳理、研究。（3）梳理社区灾害风险管理的内部影响因素和外部影响因素，从中寻找共性的因素和个性的因素。