我国林业碳汇项目的发展现状研究

张 锐 曹芳萍

城镇绿化

我国林业碳汇项目的发展现状研究

张 锐 曹芳萍

北京林业大学经济管理学院 北京 100083

在气候变化日益严重的情况下,世界各国纷纷探索应对策略,其中CDM是目前运用较为广泛的机制之一。作为CDM的子项目造林与再造林项目,以及未正式注册或批准的林业碳汇项目,不仅可以起到抑制全球变暖的作用,同时还可改善区域生态环境。文中通过对我国造林再造林项目的分析与研究,总结其在项目中解决困难与问题的对策以及项目管理与技术方面的成功经验,以及开展过程中存在的不足;进而初步掌握我国实施林业碳汇项目的可行性与潜力,为碳汇政策在全国更大范围推广提供有益借鉴,为促进我国林业碳汇项目更好实施给予重要的启示作用。

CDM,林业碳汇,政策建议,展望

随着全球人口和经济规模的快速增长，能源使用带来的环境问题日益严重，直接导致二氧化碳过度排放、温室效应愈演愈烈。近百年来，大气中二氧化碳浓度的不断升高导致全球正在经历一场以气候变暖为特征的显著气候变化。这一变化对人类生存安全的严重威胁引起了世界各国的高度重视和全球的广泛关注。其中，摈弃20世纪的传统增长模式，直接应用新世纪的创新技术与创新机制，通过“低碳发展”模式与“低碳生活”方式实现社会可持续发展，逐步迈向生态文明的理念，日益成为越来越多的地区和人们的共识与追求。在此期间，积极开展林业碳汇活动，不仅可以改善国家的生态状况，还因造林增加碳吸收，从而扩大未来排碳权的空间，为能源、加工业、交通运输和旅游业的发展创造良好条件。广泛开展林业碳汇项目，通过造林、再造林等林业措施，可以充分改善土地的利用方式，增加林地面积，提高森林和林地覆盖率，加速国内林业生态工程建设，实现林业与经济社会的可持续发展。

1 文献回顾

科斯提出，应清晰界定产权，包括污染的权利，并允许对产权进行市场交易。克罗克尔和戴尔斯将这种思想发展成一种新的政策工具，他们提出利用许可制度对污染物实行数量控制的政策措施[1-2]。根据这一观点，国际社会根据公平有区别的原则规定，可以通过三种“灵活机制”帮助其完成温室气体减排义务[3]。即排放贸易机制(ET)、清洁发展机制(CDM)和联合履行机制(JI)。其中，林业碳汇项目正体现了CDM这种排放交易体制。

改革开放以来，中国政治、经济环境稳定，具备开展CDM林业碳汇项目所需的稳定可靠的社会保障，森林资源的所有制形式和经营模式也使得我国碳汇项目更具竞争力[3]。章升东[4]最早阐述了林业碳汇的轨迹规则，探讨了林业碳汇的资金机制，分析了林业碳汇的国际市场，并结合中国国情构建了包括项目准备条件、项目实施程序和项目评价模式在内的林业碳汇项目运行机制。而李顺龙等[5]则对我国开展森林碳汇贸易工作进行了宏观设计，提出我国林业面对林业碳汇新问题应该采取的对策。

李怒云等认为，碳汇政策的本质内涵为生态经济的协调发展、人权关系的新拓展、林业产业的新界定、林业发展资金的新渠道[6]；希望在开展中注重项目的多重效益，进行合理设计，发挥最大价值[7]。其中，李怒云明确了林业碳汇的基本概念，并分别从生态学、经济学、政策学、森林生态系统、森林经营的角度做出详细的解释和论述[8]，提出通过确定优先发展区域的意义和特定要求制定技术路线和评价体系[9]。随后，李怒云等指出中国当前不具备建立森林碳汇交易平台的前提条件，希望鼓励国内外企业志愿参与碳补偿活动[10]，积极论证参与应对气候变化的国际行动意义重大[11]，并总结了近年来我国林业碳汇取得的成就[12]。

在具体实施方面，武曙红等对CDM林业碳汇项目的技术[13]、安全[14]、风险[15]方面做了相关的研究，估算了我国CDM林业碳汇项目的潜力[16]。李建华首次搭建了森林可认证的减排量成本价格模型[17]。陈叙图分析了林业碳汇的供给潜力，认为我国林业碳汇潜在供给能力充足[18]。张玲总结了参考林业碳汇政策试点的相关理论研究成果，认为试点项目已经取得了经济、环境和社会方面的初步成效[19]。

近马贵珍[20]提出，开展CDM林业碳汇项目应优先选择那些林木生长速度快、生物多样想保护潜在价值大、造林成本低、人均年收入低的区域。王海霞[21]指出，通过碳汇交易可以将森林固碳效益通过市场机制实现价值补偿，使森林吸收CO2、减少地球温室气体的生态功能有形化、货币化、市场化。彭峰[22]认为，国际排放贸易机制是根据限量/贸易理论进行设计，其原理在于由管理者制定总的排放配额并在参与者之间进行分配，参与者根据自身的需要进行排放配额的买卖。周志勇等[23]认为，CDM的核心是允许发达国家和发展中国家进行项目级的温室气体减排量抵消额的有偿转让与获得，从而达到“少花钱，多减排”的效果。曾少军[24]对CDM交易背景、规则、流程进行了分析，并从中国参与CDM项目活动的视角，总结存在的问题和不足，提出关于促进中国CDM项目活动的建议。邱建生等[25]通过分析我国当前开展的若干林业碳汇活动，预测未来碳汇活动的发展方向，并指出我国林业碳汇发展潜力富余，可以进行深层次的开发。伍楠林[26]认为，公共物品是造成市场失灵的主要原因之一，如果没有各国政府制定的具有强制性和约束力的一系列国际公约和协定，林业碳汇项目就不可能实现。韩雪等[27]从资金、政策、技术以及CDM林业碳汇项目申请机会上充分论证了我国开展项目的可行性。张晓静等[28]则认为，政府与非政府组织在交易过程中扮演了重要角色，并希望能推动相关法律体系的逐步完善。

通过文献的整理发现，基于CDM的视角来研究林业碳汇项目随时间逐步深入。然而，由于许多林业碳汇项目仍处在发展的初级阶段，存在较多的问题与不足。本文将由此展开，分析、总结成功案例的经验以及试点中较好的政策措施，由此提出项目今后开展的可行性建议。

2 主要问题

随着林业碳汇项目的逐步开展，我们发现存在大量制约因素影响项目的成功运行，主要体现在以下4个方面:

1)缺乏相关技术与业务人才，项目进度缓慢。国内对碳汇基础理论与技术研究较为不足，缺乏统一有效的研究方法、经营调控标准、技术管理体系。CDM造林再造林项目主要根据碳汇林的固碳功能来抵消发达国家的减排量，因此准确估算碳汇林的碳储量是进行碳交易的前提条件。但是，目前的测量方法有很大的局限性，很难进行精确计算。与其他类型CDM项目对比之后不难发现，林业碳汇项目在开展过程中存在很多技术问题，这也是造林项目进展缓慢的重要原因。另外，由于CDM林业碳汇项目在我国的具体实施仅有几年时间，只有少数研究者和政府部门了解相关知识，对口的专业人才和工作队伍尚未建立，因而出现了项目人才的断层。

2)缺乏方向性政策引导，配套服务支持力度不够。在市场经济充分发展的今天，只有高效的制度设计与基础的市场配置相结合，才有望产生现实情况下的社会福利最大化。管理政策正是制度设计的一个重要内容。但当前政府的支持力度仍存在很大的差距，对于实施CDM林业碳汇项目试点的地区与企业，除了在申请项目时提供相应的资金、技术和设备，从国家到地方并未有明确的政策来支持CDM林业碳汇项目。此外，一些参与森林培育、改善生态环境的林业碳汇项目主要由国家投资，民间资本不愿意在无法确保经济利益的同时来承担高昂的社会风险。另外，政府对于这种投资行为并没有相关的奖惩政策，使得很难调动市场参与环境保护、生态建设的积极性。

3)市场交易“供大于需”，缺乏志愿碳市场。碳汇交易市场存在漏洞，买家少、卖家多，资金容易出现短缺。考虑到项目的交易市场处于起步阶段，“供大于求”的现象广泛存在，项目双方很难达成统一。伴随着环境污染的逐步加重，CDM项目对此有着良好的应对作用，但为何会出现这种市场现象值得深思。事实上，《京都议定书》第一承诺期(2008—2012年)可用的碳汇量预计为5 000万t，但是现在全球不到100万t，因而市场潜力很大。比如在美国，并没有强制性的减排任务，但依然采取一些减排措施，形成志愿碳市场。很多企业和个人想履行自己的社会责任抵消自己的碳排放，林业碳汇无疑是一个很好的途径。尽管中国承诺2020年单位GDP排放减排比2005年低40%～45%[1]。但这一承诺目前并未与碳汇、碳交易挂钩，志愿碳市场有待开发。

4)申请碳汇项目门槛较高，程序繁琐复杂。根据国家发改委规定，林业碳汇项目的实施主体必须由独立的企业来承担，并且对企业有2方面的严格规定:一是必须有从事林业经营管理的经验；二是申请企业财务状况要好，能负担项目所有开支。就目前的来看，大部分愿意参与的市场主体并不能同时满足上述2项要求，使得CDM林业碳汇项目的开展受到一定的限制。同时，CDM林业碳汇项目必须要履行国内、国际两套程序，经过多个机构审批，手续复杂繁琐，花费时间较长。据川西北项目负责人介绍，在执行项目时，项目文件曾经被反复否定、修改，花费了较长的时间才达到程序要求。此外，造林和再造林以及森林管护费用均由项目参与方自行解决。由于该部分的资金量大、回报周期长，给开发者前期带来较多的资金困难[29]。另外，CDM项目前期的设计、包装等费用至少需要投入10万美金，对于开发者来讲也是一笔不小的数目。

3 对策建议

总结国内一些CDM林业碳汇试点项目解决困难与问题的对策、项目管理和技术方面的成功经验，分析开展过程中存在的不足，初步掌握我国实施林业碳汇项目的可行性与潜力有着重要的意义，有助于为在全国更大范围内推广碳汇政策提供有益借鉴，为促进林业碳汇项目更好实施有着重要的现实价值。

1)制定完善合理的政策。严格依据国际规则和要求，制定我国林业碳汇项目的实施规则和标准，制定国家战略层面促进林业碳汇补偿交易的政策与法规。除中央制定相关的政策外，各地政府及林业部门也要制定与清洁发展机制碳汇项目相配套的制度和管理办法，确保政策具备可操作性，不仅仅停留在“指导意义”，还要具有一定的前瞻性，把长远利益与眼前利益相结合，以此推动中国碳汇交易市场的形成和发展[30]。同时，政策的内容应该从政治法律、经济发展、社会生活、文化习惯等方面具体展开。其中，项目的开展需要有政治的保证和法律的规范，所以要加强和健全生态效益补偿和林业发展的法律法规。另外，政策的制定要充分结合经济发展的大局，着重考虑可能对国家和地方经济发展带来的影响。最后，还要体现政策与社会生活、文化习惯的相适性，形成适合项目地区的本土化管理方式，引导广大民众积极参与。

2)加强林业碳汇方法学的研究以及人才的培养。UNFCCC规定碳汇活动所引起的排放减少或碳汇必须是透明、可证实和可核查的，这就需要有与之相适应的方法对碳汇活动引起的结果进行科学的评价和监测。碳汇项目的运行是一个非常复杂的过程，其实施过程要涉及到项目边界、基准线、泄露、额外性、非持久性、不确定性等技术性问题，使得对碳汇项目运行进行有效评价和监测的效果大打折扣，极大地限制了碳汇项目的发展。对此，政府可以联合高校和科研机构加强对方法学的进一步研究和探讨，加大研发的资金投入，以便发现更多符合我国国情的方法学予以推广。另外，还要强化碳汇人才的培养。由于碳汇交易属于新兴行业，涉及经济、金融、管理、环保、法律、林业等诸多学科，其专业人才须是通晓多个专业的复合型人才，培养难度较大。为了保障碳汇项目的顺利开展，可有针对性地对管理人员、技术人员以及媒体机构加强培训指导，促使培训对象深入了解林业碳汇相关的理论和方法，提高队伍的整体工作能力和项目开发水平。同时，还可以与相关高校加强合作，培养专职从事林业碳汇交易的人才。

3)搭建良性运转的林业碳汇市场交易体系。第一，积极培育碳汇交易市场。根据《京都议定书》，中国在第一个承诺期内并不需要履行碳减排义务。尽管我国政府承诺到2020年单位GDP排放比2005年降低40%～45%，但这一承诺目前并未与碳汇、碳交易挂钩。如果缺乏机制将碳减排的指标下放到企业，仅从技术突破会很难完成承诺。因此，需要尽早建立“碳排放权交易”市场，推动CDM林业碳汇交易的发展。例如，当企业不能完成任务时，可通过购买碳汇来完成。如果建立排碳权交易，需要国家规定总排碳量和各地的排碳总量，鼓励企业采用包括林业碳吸收在内的多种途径实现其减排目标。另外，借助市场“无形之手”，将会推动林业碳汇市场的快速发展，促进碳汇市场交易的繁荣，为林业碳汇项目的深层次开展给予资金和政策保障。第二，完善碳汇市场交易机制。如果可以形成交易市场，此时，需要有一套完整的市场准入机制，用标准去规范。比如项目标准，是参照CDM标准，还是自己制定；计量方法和标准，是采用实测法，还是估算法等。目前，包括北京环境交易所、中国绿色碳基金都在制定中国的林业碳汇项目的准入标准，中国绿色碳基金还编制了《中国绿色碳基金造林项目碳汇计量与监测指南》。虽然国内相关机构都在进行碳排放交易的积极探索，但到目前为止，国内还没有真正的碳排放交易。对这些标准和方法仍需不断地进行实践检验和研究，确保其很好地推广并形成国内的规范。第三，有效降低市场交易成本。建立相应的碳信用注册登记制度和统一的数据库，方便生产者和购买者之间信息交流，减少信息收集成本；加强林业碳汇产权制度建设，加速产权流转，扩大潜在的森林供给市场；制定优惠标准，鼓励投资者进行规模经营；加强政府与公众的沟通，协调好利益各方的关系，获取更多支持，以降低项目的实施成本。

4)充分发挥制度的保障作用，减少复杂的程序环节。第一，建立第三方核查机构。云南腾冲项目山水自然保护中心的负责人表示，不能花了钱就算了，还需要进行实际的监测，了解花的钱最后种了多少树，而实际又吸收了多少二氧化碳。为了完成CDM林业碳汇项目的温室气体减排交易，需要由第三方的技术机构对CDM项目的合格性以及减排能力进行确认，对实际产生的减排量进行验证，并提供买卖双方都能够信任的减排量核实结果，这是CDM审定/核查产生的前提。对此，可以建立科学的第三方监测系统，加强对碳汇、碳排放源的监控，完善和提高其监测水平和能力，确保碳汇交易的公平、公正进行。第二，搭建合理的评估机制。一方面要求理事会不能盲目上马CDM林业碳汇项目，对申请实施CDM林业碳汇项目的企业要进行认真评估，确立其是否能在项目实施后获得相应的收益。另一方面，要对已经实施的项目做好评估工作，评估项目实施效果，分析其在实施过程中是否存在缺陷，以及今后实施同类型项目过程中应做哪些改进，从而为以后CDM项目的实施节约大量的成本费用，提高资金的使用效率。第三，调整审批与市场交易程序。林业碳汇交易项目的相关规则要求满足额外性、持久性并且促进发展中国家经济的可持续发展。要满足项目的这些要求，需要大量的计量和检验程序，这也是导致林业碳汇交易成本高的主要原因。因此，应该逐步简化林业碳汇交易的计量和检验程序，并使这些程序标准化。除此之外，还需完善碳汇项目的协调机制，确保从决策到具体实施各个环节的畅通，建立好对CDM项目运行的统计、申报、审查、立项和交易的监督机制，进一步明确并理顺CDM机构的职责分工。

4 结论与展望

综上所述，应当积极建立政府主导、企业参与、市场运作的良性互动机制和治理结构(图1)，充分借鉴和利用国内外碳交易相关管理办法和国际碳汇交易体系的成功经验，通过广泛调研、理论梳理，形成具有中国特色的碳汇交易管理办法和政策措施，重点考虑碳汇项目的技术规范、过程控制、奖惩举措、市场信息、传播推广等，理顺好各方权利关系，协调好有限资源，探索一条协调长期与短期利益、谋求双赢的低碳发展路径。此外，还应结合试点项目和案例，加快CDM林业碳汇项目的建设速度，加强相关能力的建设，开展相关的政策设计和对社会经济和环境影响的评价，为项目的逐步推广奠定坚实的基础。

图1 CDM碳汇项目组织结构图[8,16]

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Research on the Development Status of Forest Carbon Sequestration Projects

Zhang Rui Cao FangPing
(School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing 100083)

With the increasing change in climate，countries around the world begin to explore the coping strategies，including CDM，a system which is widely used in the world at present.Afforestation and reforestation projects，as a child of CDM，and forestry carbon sequestration projects that are not officially registered or approved，not only can restrain the Global Warming，but also can improve regional ecological environment.This paper wasbased on the analysis and study of afforestation and reforestation projects to summarize the difficulties and their countermeasure in project implementation，successful experiencesin project management and technology，and the shortage in the implementation process.Based on the analysis，the potential and feasibility of forest carbon sequestration projects in Chinawas concluded，in order to provide helpful references for carbon sequestration policies to be widely promoted in China and give the important revelation to China for promoting forestry carbon sequestration projects.

CDM，forestry carbon sink，policy recommendations，outlook

2014-08-01

张锐,北京林业大学经济管理学院硕士研究生,研究方向为产业经济、绿色管理,E-mail:zhangrui89106@ 163.com

曹芳萍,管理学博士,北京林业大学经济管理学院教授、硕士研究生导师,研究方向为产业经济、绿色管理, E-mail:cfp_888@126.com