陕西省建设项目环境监理实践

张宇，张镀光

(环境保护部环境工程评估中心， 北京 100012)

陕西省建设项目环境监理实践

张宇，张镀光

(环境保护部环境工程评估中心， 北京 100012)

建设项目环境监理对于全面、同步、有效落实环境影响评价文件的措施要求，减免工程建设的不利影响，预防和避免环境污染事故、不可逆转的环境影响发生，实现环保行政监管向行政监管与建设单位内部监管相结合转变起到了重要的作用。但是，我国现有的环境监理制度仍存在许多问题，并已成为其深入发展的障碍。陕西省作为环境监理试点省份之一，在确立环境监理法律地位、建立环境监理管理体系、规范环境监理工作等方面进行了有益的尝试。在总结陕西省环境监理实践经验的基础上，提出建立健全我国环境监理制度的建议。

环境监理；实践；陕西省；借鉴

在建设项目环境管理体系中，前期的环境影响评价制度、后期的竣工环境保护验收制度均相对较为完善，而在项目生命周期中最为重要的、起着承上启下作用的施工期环境管理则较为薄弱，环境监理是解决上述问题的重要手段之一。陕西省作为全国环境监理试点省份之一，目前已建立了较为完备的环境监理体系，对从国家层面上进行环境监理制度规范化管理积累了实践经验。

1 开展环境监理的重要意义

自20世纪90年代黄河小浪底工程初次引入环境监理管理模式后，2002年10月，原国家环境保护总局、原铁道部、交通部、水利部、国家电力公司、中国石油天然气集团公司联合发布了《关于在重大建设项目中开展工程环境监理试点的通知》[1](环发[2002]141号)，要求在青藏铁路、西气东输、云南澜沧江小湾水电站等13个生态环境影响突出的国家工程中开展施工期环境监理试点。这是我国环境管理制度的一次飞跃，是环境管理模式由“环节控制”向“全程控制”的重要转变[2]。经过20余年的实践，建设项目环境监理在工程建设中所发挥的作用也日益显著，主要表现在以下几个方面：

1.1 确保环保设施和措施的落实

近年来，随着我国国民经济的快速发展，各类建设项目数量明显上升。但在项目建设过程中，建设内容未经批准擅自发生重大变更、环保措施和设施不能“三同时”落实到位等违法现象仍比较突出，由此引发生态破坏、不可逆转或无法补救的环境影响的建设项目为数不少。通过实施建设项目环境监理，环境监理单位在工程初步设计阶段即及时参与到项目决策中，从环境保护专业角度为工程投资方提供环境管理和技术方面的服务，督促环境影响评价文件及其审批意见中要求的环保措施及环保设施得到同步实施和有效落实，避免可能导致的环境质量恶化、后期高投入实施补救措施等后果，最大限度地降低投资决策失误。

1.2 规范工程各参建方的行为

随着环境保护管理体制的逐步完善和环保责任的逐步明确，越来越多的工程建设方因自身力量不足，选择借助社会化和专业化的队伍进行项目环境管理，及时发现并解决项目实施过程中出现的环境问题。环境监理队伍通过对工程污染防治和生态保护情况的检查，对工程建设过程中的不当行为及时提出补充、完善、改进要求，通过自身的专业技术服务能力逐步改变工程建设方的环保管理理念，约束工程承包商的施工行为，将环境保护的要求及理念逐步渗透到工程建设的各个环节中，有效防止了不当建设行为的产生。

1.3 保证环境保护目标的实现

在环境影响评价阶段，根据建设项目所处区域的环境状况及国家、地方相关环境保护法律法规的要求，提出了相应的环境保护措施和要求；但在项目建设过程中，由于设计工作的深化、工艺技术的发展、社会环境的变迁等种种原因，环评阶段的环境保护措施和要求需要根据项目现场的实际环境状况进行部分优化调整。环境监理通过自身的环境保护专业技术力量进行现场协调，发现问题并及时予以解决，以保证最终实现预期的各项环境保护目标，促进经济与环境协调发展。

>>在施工过程中，环境监理机构通过自身专业技术能力，逐步改变工程建设方的环保管理理念，约束工程承包商的施工行为，将环境保护要求及理念逐步渗透到工程建设的各个环节中。

2 陕西省环境监理发展实践

2011年10月，环境保护部在陕西省西安市组织召开了全国建设项目环境监理工作交流会，通过开展各省市环境监理探索成果展示、监理单位工作经验介绍、下一步发展方向讨论等交流，进一步统一了认识，明确了下一步工作重点和方向。2012年1月，环境保护部下发《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》[3](环发[2012]5号)，提出了完善环境监理工作内容、提升环境监理工作质量的要求，并在2010年辽宁、江苏第一批试点省份的基础上，将陕西、重庆等11个省市列为第二批试点省份；提出“在建设项目环境监理管理和技术规范体系、环境监理市场化运作方式、环境监理机构准入、环境监理队伍建设、环境监理收费等方面进行了全方位的探索”的要求[3]。自此，建设项目环境监理在我国进入了全面推进与规范化探索阶段。

陕西省作为第二批试点省份，对环境监理制度的规范化管理进行了有益尝试。经过近10年的不懈探索与实践，环境监理制度从无到有、从小到大、发展迅速，环境监理的法律地位得以确立，建设单位的环境意识不断深化，培育了一批专业的环境监理人员，形成了良好的发展态势。

2.1 确立环境监理法律地位

在建设项目工程监理领域，《建筑法》(1997年)明确提出，“国家推行建筑工程监理制度”，使得工程监理制度的实施有法可依。而对于环境监理，《环境保护法》(2015年)和《建设项目环境保护管理条例》(1998年)中规定的“三同时”制度，是针对建设项目运营期的环境保护治理和污染防治措施；在《建设项目竣工环境保护验收管理办法》(2001年)和《建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程(试行)》(2009年)中，要求落实环评批复意见、开展环境监理的建设项目，在提交验收申请时须提交施工期环境监理报告；在《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》(环办[2012]5号)中，明确了环境监理的重要性和工作内容，并提出了完善和推进环境监理工作的要求。由此可见，在国家层面上，尚未确立环境监理的法律地位，环境监理的实行依据还仅限于环境影响评价审批文件，主要还是依靠试点项目或行政力量进行推动[4]。

在某种程度上，建设项目环境监理的介入会增加工程投资。此外，部分工程建设方环境保护意识淡薄。因此，要求工程建设方主动实施环境监理存在很大的难度，但是强制实施又必须具备法律依据。陕西省自2005年开展建设项目环境监理试点以来，效果显著，并在探索、实践的同时加快了立法步伐。2006年12月，陕西省人民代表大会常务委员会审议通过了《陕西省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》，要求“已经批准的施工周期长、生态环境影响大的水利、交通、电力、化工、矿产资源开发等建设项目，在其建设过程中应当进行环境监理”[5]，为陕西省建设项目环境监理的有效实施提供了法律依据。

2.2 出台项目环境监理规范

环境监理是一项综合性很强的工作，要求从业人员具有环境保护专业知识及工程相关行业知识。在环境监理推行、探索、实践时期，由于缺乏统一的标准、规范，不同地区、不同单位、不同人员在实施环境监理的过程中，工作程序、范围、内容、方法、深度等都不尽相同，进而造成工作质量、工作范围、工作效果差别巨大。

为了规范环境监理职业行为，提升环境监理水平，陕西省于2009年8 月下发《〈建设项目环境监理实施方案〉编写技术要求》和《〈建设项目环境监理报告〉编写技术要求》两份指导性文件，对各环境监理机构在监理目标、监理方式和监理效果等方面进行了有效指导。经过坚持不懈的探索，2013年6月，陕西省地方标准《建设项目环境监理规范》[6](DB61/ T 571—2013)正式发布，该标准规定了建设项目环境监理的术语、基本要求、工作程序、工作方法和措施、主要内容、重大变动、变更和暂停处理、档案等内容，对环境监理技术体系进行了凝练与提升，明确了环境监理单位的责任与义务，充分体现了建设项目全过程管理的理念。

2.3 建立环境监理管理体系

2008年3月，原陕西省环保局、陕西省建设厅联合下发《关于进一步加强建设项目环境监理工作的通知》(陕环发[2008]14号)，对环境监理管理机构和实施单位、环境监理单位和人员的资质要求、廉政要求，环境监理的范围、内容、费用以及监理文件的管理等进行了规定。此外，为了认真贯彻执行《陕西省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》，落实建设项目环境保护措施，规范环境监理管理，2011年11月，陕西省环境保护厅印发了《陕西省建设项目环境监理暂行规定》(陕环发[2011]93号)，进一步明确了环境监理的范围、环境监理单位资质管理及工作职责等内容。这些制度的建立对于促进陕西省环境监理不断向科学化、制度化、规范化、标准化的方向发展，起到了保障作用。目前，陕西省已有环境监理单位29家、环境监理上岗人员1 000余人。

3 健全环境监理制度的建议

结合陕西省建设项目环境监理的实践经验，为进一步完善全国环境监理工作、健全环境监理制度，在此提出以下建议：

3.1 明确环境监理法律地位

党的十八大提出了加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度[7]的要求。环境监理制度作为建设项目全过程监督管理的一部分，在全国范围内的正式实施必将提上日程。从工程监理的发展路径可以看出，工程监理规范化的发展态势与其明确的法律地位关系十分密切[8]。而对于环境监理，目前各省工作的开展模式百花齐放、百家争鸣，但在具体实施上又存在较大差异，在国家层面上仍未有全国性的法规出台，现仅处于探索阶段。因此，在国家层面上，需尽快出台专项的建设项目环境监理法律法规或修订完善现有法律法规，如《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等，给予环境监理适合的法律地位，促进环境监理的规范化和制度化。

3.2 制定环境监理技术规范

在环境监理单位资质要求不明确、环境监理队伍管理不规范的情况下，统一的工程环境监理技术规范的缺失，必然导致环境监理实施过程中的监理水平参差不齐，监理效果相差巨大。目前，各环境监理机构在开展环境监理时，经费的充足性对于工作深度、质量、方式起着决定性的作用。监理技术规范的缺失，严重制约了环境监理的有效性。

因此，应尽早制定监理规范和技术指南等实施细则，对环境监理单位工作原则、内容、方法、程序、职责等做出统一规定，确立考核与验收指标，既为环境监理开展提供依据，也为监理机构成效考核提供标准[9]，提高环境监理成效。

3.3 统一培训及资质管理要求

目前，环境监理单位的认证工作大多由各省级环保厅局完成，相关环保厅局在对环境监理单位进行认证时，设置了具体的条件要求，如企业需具备相应的规模、人员、资质证书、技术能力等；水利、交通等行业又结合自身行业特点，进行了行业限定[10]。由于各省份和各行业对环境监理的要求存在差异，使得环境监理人员难以跨省、跨行业开展环境监理工作，甚至出现跨省项目不得不分省委托开展环境监理的现象，在增加企业负担的同时，也不利于环境监理的规范化、统一化发展。

由于不同行业建设项目的环境影响环节、要素、治理措施等存在较大差异，因此，建议在各省、自治区、直辖市当前环境监理工作的基础上，充分发挥行业主管部门的作用，在全国统一监管的前提下，分行业建立环境监理的培训及机构资质管理制度，加快环境监理工作专业化、规范化的发展进程。

[1] 国家环境保护总局, 铁道部, 交通部, 等. 关于在重大建设项目中开展工程环境监理试点的通知[Z]. 2002.

[2] 张镀光, 张宇, 丁少波. 轨道交通类建设项目环境监理存在的问题及对策分析[J]. 铁路节能环保与安全卫生, 2013, 3(4): 179- 181.

[3] 环境保护部. 关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知[EB/OL]. (2012- 03- 13) [2015- 01- 04]. http://www.hnep.gov.cn/tabid/435/InfoID/1150/frtid/400/Default.aspx.

[4] 朱静. 中国环境监理的问题分析和对策探讨[J]. 环境科学与管理, 2011, 36(10): 20- 23.

[5] 陕西省第十届人民代表大会常务委员会. 陕西省实施《中华人民共和国环境影响评价法》办法[EB/OL]. (2006- 12- 03) [2015- 01- 04]. http://www.shaanxi.gov.cn/0/xxgk/1/1008/1860/2142/1467.htm.

[6] 陕西省环境保护厅. DB61/ T 571—2013 建设项目环境监理规范[S]. 西安: 陕西出版集团陕西科学技术出版社, 2013.

[7] 胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R]. 北京: 第十七届中央委员会, 2012.

[8] 陈凤先, 孔令辉, 蔡梅, 等. 我国环境监理问题分析与发展策略探讨[J]. 环境监测管理与技术, 2013, 25(3): 9- 12.

[9] 李启彬, 刘丹, 陈华勇. 关于天然气气田开发工程环境监理的思考[J]. 石油与天然气化工, 2010, 39(3): 265- 267.

[10] 鲍建军, 王伯铎, 张建国. 建设项目环境监理[M]. 西安: 陕西出版集团陕西科学技术出版社, 2012.

Environmental Supervision Practices for Construction Projects in Shaanxi Province

ZHANG Yu, ZHANG Du-guang

(Appraisal Center for Environment &Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental supervision of construction projects plays an important role in thoroughly and effectively implementing requirements of environmental impact assessment documents, reducing adverse impact of construction projects, preventing and avoiding environmental pollution accidents and irreversible environmental impact along with realizing transformation from environmental administrative supervision to combination of environmental administrative supervision with construction company’s internal supervision. However, many problems still exist with China’s environmental supervision system which hinder its further development. Shaanxi Province, as one of the pilot regions for environmental supervision, made some beneficial attempts in establishing the legal status and management systems of environmental supervision as well as regulating its practices. This paper, on the basis of summarizing practical experience in environmental supervision in Shaanxi Province, puts forward some suggestions on establishing and perfecting the environmental supervision system in China.

environmental supervision; practices; Shaanxi Province; reference

2015-01-04

张宇(1976—)，女，吉林人，高级工程师，硕士，主要从事建设项目环境监理和竣工环境保护验收实践、理论、技术方法等方面的研究，E-mail： zhangyu@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2015.02.003

X328

A

2095-6444(2015)02-0009-04