环境监理成果评价问题与解决方法探析

白景峰，杨阳

(交通运输部天津水运工程科学研究院， 天津 300456)

环境监理成果评价问题与解决方法探析

白景峰，杨阳

(交通运输部天津水运工程科学研究院， 天津 300456)

通过对目前国内环境监理现状的总结梳理，尤其是对环境监理成果审查与评价的现状进行分析探讨，重点针对环境监理成果评价方法及体系的缺失问题，尝试给出一系列解决问题的途径和方法措施，包括建立成果评价体系、公众参与、加强政府监管、制定技术规范以及健全法律法规体系等，为环境监理成果审查机制的最终建立提供一定的理论依据和技术支持。

环境监理；成果；机制

环境监理是提高环境影响评价有效性、落实“三同时”制度、实现建设项目全生命周期环境监管的重要手段，是一条将事后管理转变为全过程跟踪管理、将政府强制性管理转变为政府监督管理和建设单位自律的有效途径。从2002年10月原国家环保总局、原铁道部、交通部、水利部、国家电力公司、中国石油天然气集团公司联合发布《关于在重大建设项目中开展工程环境监理试点的通知》(环发[2002]141号)，决定在全国范围内对13个生态环境影响突出的国家建设项目开展施工期环境监理试点开始，我国对环境监理制度的探索逐步展开，浙江、陕西、辽宁等省份以及交通部、水利部等部委均先后就环境监理工作发布了通知或管理办法。这些试点及管理办法使得环境监理的定位逐渐清晰，管理体系也正在逐步建立。但是，就环境监理本身而言，到目前为止，还缺乏一套行之有效的成果审查机制，环境监理工作的落实与否也缺乏完善的检验手段。

1 环境监理成果评价现状

国外部分国家对建设项目环境监理的关注起源较早，一些欧美发达国家早在20世纪80年代就已经开始建立各种类型建设项目的环境监理制度。在我国，环境监理仍然属于新兴行业，直到21世纪初，才首次大规模地开展环境监理试点工作。在原国家环境保护总局等联合发布的《关于在重大建设项目中开展工程环境监理试点的通知》中，对环境监理的工作内容提出了要求，同时要求建设单位应向环境保护行政主管部门提交工程环境监理总结报告，作为工程竣工环保验收的必备条件。这一要求在很多建设项目的竣工环保验收中仍在沿用，环境保护部后续发布的相关文件也做出了类似要求。对于环评报告书中要求开展环境监理的建设项目，要求环境监理机构作为验收参加单位参与工程环保验收，并出具完整的环境监理总结报告，作为环保“三同时”验收的依据。环境监理总结报告的内容就是对整个建设项目环境监理工作的梳理和总结，是环境监理工作绩效的最终体现，其重要性不言而喻[1]。

随着环境保护部《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》[2](环发[2012]5号)的发布，环境监理的各个试点省份也相继发布了一系列更为详尽的法规、管理办法和技术规范等，明确了很多环境监理工作的要求。但是对于环境监理工作成果的认定，以及对环境监理工作的评价，仍然没有明确规定。目前，由于环境监理工作仍处于试点阶段，各省和各行业对环境监理的准入和管理要求也不尽一致，国内的环境监理开展现状可粗略归纳为以下几种情况：

1.1 未开设环境监理试点省份的成果评价

除开设试点的省份外，环境监理在其他省份的开展情况基本是一片空白。零星开展环境监理的项目大多是出于建设单位对环境保护工作的重视，环境监理对于施工单位的约束也是通过建设单位的支持来完成，这些省份的环境保护主管部门对环境监理工作并没有特别要求。工程完工后，环境监理的工作认证也是通过建设单位来完成，更多依赖建设单位的主观判断，缺乏相关判定标准。环境监理报告在工程验收时，更多是一种“锦上添花”的效果，难以对验收产生实质性影响。

1.2 包容式环境监理模式下的成果评价

在已开展环境监理试点的一些省份中，很多项目的环境监理是由工程监理单位一并完成。通常由工程监理部设置一个环境保护职能部门或环境保护负责人，负责工程项目环境监理的规划和组织落实，环境监理由监理工程师共同承担。但是，这些监理工程师在环境保护领域往往并非专业人士，而且其工程监理内容非常繁杂，很难在环境监理上投入足够的精力来开展工作。

>>成果评价对于环境监理的常态化、规范化具有决定性作用。

监理人员环保专业知识不足、对环评和批复的理解不到位、对环境政策法规把握不准确、监理措施针对性不强等弊端尤为明显。这将导致环保措施的落实和效果很难达到环评及批复要求，最终形成的环境监理成果文件也只是在工程监理总结中包含一个环境保护篇章，无论从内容的完整性还是专业性都难以令人满意。即便形成了单独的环境监理总结，也难以对工程的环保工作进行有效的概括描述，个别项目的总结报告甚至连最基本的环保要求都难以体现。环境保护主管部门在进行环保专项验收时，对于环境监理报告的重视，往往形式多于内容，环境监理报告也更多是作为验收调查报告或者监测报告的补充。对于其内容是否完整、措施是否到位、数据是否真实有效，无论是环保主管部门还是质监部门都缺乏合理的管控手段。

1.3 独立式环境监理模式下的成果评价

独立式环境监理，即环境监理机构独立于工程监理之外，单独与建设单位签订合同。独立环境监理机构的监理人员通常具有较高的环保专业知识水平，且对工程主体内容、工艺等专业知识有一定的理解，对环境问题和环保要求的把握也比较准确。但是在环境监理工作开展的过程中，仍缺乏必要的监管手段，环境监理的责任落实与否难以判定，报告书质量的优劣也缺乏判断标准[3]。

2 环境监理成果评价问题归纳

成果评价对于环境监理的常态化、规范化具有决定性作用。基于国内环境监理成果评价的现状，环境监理在开展过程中存在问题在所难免。相关问题主要可总结为以下几个方面：

2.1 补编环境监理总结报告

我国当前对于如何开展环境监理尚未给出明确、统一的规定，只是部分建设项目对环境监理总结报告提出了一定要求，这就为个别建设单位逃避环保责任提供了机会。很多建设项目是在工程完工之后再委托监理单位补编环境监理总结报告，但是环境资源一旦被破坏，其恢复成本非常高，甚至无法恢复，尤其是一些隐性污染，如地下水。因此，在环境问题日益突出的社会背景下，补编环境监理总结报告带来的后果非常严重。

2.2 环境监理工作模式不完善

目前，很多环境监理人员对工程建设、工艺等专业知识的理解还不到位，对某些容易破坏生态环境或造成污染的施工过程的监理力度不够大，特别是大多采用巡视的方法开展监理工作，难以自始至终进驻施工场地，不能及时发现环境问题。而对于一些关键的、存在重大环境安全隐患的施工环节，旁站监理是非常必要的。此外，以巡视为主的环境监理工作方式容易影响各单位之间的有机协调，特别是环境监理单位与施工单位、工程监理单位以及建设单位之间的有机协调，造成环境监理单位各行其是，对施工单位的约束力降低。

2.3 环境监理缺乏工作依据

目前，除江苏、辽宁等部分省份外，环境监理的开展大多属于建设单位的自愿行为。环境监理单位主要根据环境影响报告书及其批复文件、初步设计文件等，与建设单位签订环境监理合同，依据合同开展环境监理工作。但有些合同内容过于简单，没有对监理内容、监理职责和权限等设定具体要求。在实际工作中，环境监理缺乏工作依据，环境监理人员对施工单位缺乏有效的约束手段，难以依据合同条款对违规行为进行处理。

2.4 监理工作优劣难以判定

目前，在开设环境监理试点的不同省份，环境监理工作的开展方式也存在着一定差异，包括工作内容的不同和工作侧重点的不同，有的侧重过程，有的偏重结果。这些方式究竟孰优孰劣，存在哪些缺陷和不足，目前还难以得出结论。

2.5 缺乏监理成果评价方法

环境监理工作开展至今，表现最为突出的一个弊端就是没有完善的成果评价体系和必要的评价方法，环境监理工作做与不做，做得好与坏，都无从得出结论。这往往导致环境监理工作流于形式，难以起到衔接环评报告书和环保验收调查(监测)报告的桥梁作用。

3 环境监理成果评价优化建议

环境监理工作开展过程中存在的种种问题不但会影响环境监理开展的效果，降低环境保护措施的力度，同时还会深层次制约环境监理自身的完善和发展。目前，很难有某一种或几种有效途径使这些问题得以完善解决。为此，本文从某一角度入手，提出环境监理成果评价的优化建议，探讨系统的解决途径和方法。

3.1 建立成果评价体系

完善的成果评价体系是环境监理工作保质保量完成的必要前提，也是环境监理工作的发展趋势。环境监理要想避免形式化，确保环保措施真正落到实处，就必须建立起一套成熟完善的成果评价体系。对于环境监理工作成果的评价，主要应从环境保护的符合性以及资料的完整性两方面入手。

环境监理的目的就是确保相关法律法规、环评报告书、报告书批复等要求的各项环保措施得到有效落实。环境保护的符合性归根结底就是各类污染物的达标排放、环境敏感点的环境质量达标。这两个要求应当落实到环境监理工作中，成为贯穿整个环境监理过程的主线。

资料的完整性同样重要。除了环境监理总结报告之外，各类文件记录、档案资料都极具价值，这些资料是环境监理信息的载体，是事后检验环境监理工作绩效的重要途径。

3.2 加强政府监督管理

其实在很多情形下，政府才是环境保护的主体。对于建设项目来说，政府除了要对环境保护措施的效果起到监督管理作用外，还应全面参与到建设项目的环境保护过程中，通过诸如立法和颁布相关规范、导则，以及进行有效的监管督导等，加强对建设项目的过程管理。这些手段都能对环境监理成果评价体系的最终建立起到重要作用。

无论是哪种规范体系的建立，政府的推动始终是最有效率、最具影响力的途径，这是由中国国情所决定的，对于建立环境监理成果评价体系来说同样如此。缺乏政府参与，就缺少最具权威和最具影响力的推进。而政府一旦投入足够的资源来推动，其成果和效率较其他途径要高出许多。

3.3 完善公众参与机制

公众参与是推动环保事业发展的力量源泉，是环保事业发展壮大的重要支撑。开展一系列环境保护行动的根本目的就是为了保障公众的根本利益。开展环境监理的同时，要充分发挥广大人民群众关心环境、珍惜环境、保护环境的积极性、主动性和创造性，引导群众参与环保、监督环保。《环境影响评价法》明确规定了环境影响评价及竣工环保验收的公众参与。同样，环境监理的最终成果，也应该得到广大人民群众的认可[4]。

公正合理的程序设计是权利得以实现的保障。公众参与的权利如果没有具体的程序规定作后盾，最终只能流于形式。从另一个角度来看，环境监理的目的在于使工程在建设过程中能够充分落实环评报告的内容，尽量降低对生态环境的影响。公众参与的过程从某种意义上来说，应是行政行为，应该依靠政府的参与来保驾护航。而在我国，由于没有统一的行政程序法，更应对整个公众参与的程序作出详细规定，建立一套规范、完整的机制来保证公众参与落到实处，达到其应有效果[5]。

3.4 制定监理技术规范

环境监理是一项技术性颇高的工作，涉及面广、内容繁杂，因而需要建立一系列根据环境要素确定的科学标准体系和技术规范，来作为有效开展环境监理的直接依据，也作为环境监理成果的检验依据。

目前，我国尚无建设项目环境监理的相关规范。由于缺乏环境监理技术规范，环境监理对于落实建设项目环境影响评价文件及其批复文件的要求，尤其是对于配套建设的环境风险防范设施、隐蔽设施等的环境监理内容和方法，缺乏技术依据。环境监理技术规范是对建设项目环境管理制度的完善，也是对环境保护行政管理方式创新的实践，有利于提升环境监理行业的技术水平[6]。

只有具备了完备的环境监理技术规范，环境监理人员才能在工作过程中有章可循，对监理工作绩效的评定才能有据可依。在当前条件下，各行业主管部门也可以结合自身行业特点，出台行业内的环境监理技术规范。

3.5 健全法律法规体系

环境监理成果评价最终应上升为一项法律制度，这就需要完善的法律体系来支撑其运行，从立法上对该项制度进行确认，并对其运行过程中出现的问题进行法律监督和控制，以保障该制度的良好运行。从某种意义上说，环境监理成果评价机制的有效性取决于法律体系的完善与否。

工程监理规范化的发展态势与其明确的法律地位关系十分密切。而自2002年原国家环保总局等联合发布《关于在重大建设项目中开展工程环境监理试点的通知》以来，环境监理仍未形成全国性的法律法规，不同地区、不同行业在具体实施上仍存在较大差异。因此，尽快出台专项的环境监理法律或全国性的环境监理法规，对于环境监理成果审查的规范化、制度化发展具有深远意义[7]。

环境监理作为一项新兴产业，无论从法律的完善性、制度的规范性还是技术的成熟度上来说，都有所欠缺。当务之急是建立起一套完善的环境监理成果评价体系，来系统地检验环境监理的效果。只有这样，环境监理才能步入正轨。这项体系的建立，需要政府的大力支持，以及所有从业人员的共同努力[8]。

[1] 交通部天津水运工程科学研究所.水运工程施工环境保护监理[M].北京: 人民交通出版社, 2006.

[2] 环境保护部. 关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知[EB/OL]. (2012- 03- 13) [2014- 12- 22]. http://www.hnep.gov.cn/tabid/435/InfoID/1150/frtid/400/Default.aspx.

[3] 环境保护部环境工程评估中心.建设项目环境监理[M].北京: 中国环境出版社, 2012.

[4] 许斌.对我国环境影响评价中公众参与的思考[J].同济大学学报(社会科学版), 2003, 14(6): 92- 97.

[5] 戴明新.交通工程环境监理指南[M].北京: 人民交通出版社, 2005.

[6] 王伯铎, 鲍建军, 王敏, 等.《建设项目环境监理规范》的意义与创新[J]. 资源节约与环保, 2013, 12(12): 55- 57.

[7] 朱静.中国环境监理的问题分析和对策探讨[J].环境科学与管理, 2011, 36(10): 20- 23.

[8] 陈凤先, 孔令辉, 蔡梅, 等.我国环境监理问题分析与发展策略探讨[J].环境监理管理与技术, 2013, 25(3): 9- 12.

Environmental Supervision Outcome Evaluation:Problems and Solutions

BAI Jing-feng, YANG Yang

(Tianjin Research Institute of Water Transport Engineering, Ministry of Transport, Tianjin 3000456, China)

After summarizing the status quo of China’s environmental supervision, especially the outcome evaluation of environmental supervision and the problems with it such as deficiencies of evaluation methods and system, this paper provides a series of solutions which include establishing the outcome evaluation system, strengthening public participation and government supervision, formulating relevant specifications and improving laws and regulations system. It offers theoretical basis and technical support for the final establishment of outcome evaluation mechanism for environmental supervision.

environmental supervision; outcome; mechanism

2014-12-22

国家水体污染控制与治理科技重大专项(2014ZX07504-005)

白景峰(1974—)，男(满族)，内蒙古阿荣旗人，研究员，博士，主要研究方向为港口环境保护技术及环境监理，E-mail： jingfengbai@sina.com

10.14068/j.ceia.2015.02.002

X328

A

2095-6444(2015)02-0005-04