南京国民政府司法官管理探析

沈凌

（南京大学法学院，金陵科技学院人文学院，江苏 南京 210093）

南京国民政府司法官管理探析

沈凌

（南京大学法学院，金陵科技学院人文学院，江苏 南京 210093）

南京国民政府司法制度作为中国近代司法制度发展的高峰，作为司法制度重要组成部分司法官的管理也体现了一定的科学性和规范性，司法官的管理主要通过规定相应的资格标准和任用程序，并强化考核达到司法官管理制度的目的，但由于各种局限，这种制度不可避免的存在各种问题。

南京国民政府；司法官；管理制度

南京国民政府司法官主要指南京国民政府中法官、检察官等掌握司法权力的各种官员，在南京司法制度的实践中，司法官的管理始终处于核心地位，司法官管理质量决定了南京国民政府司法实践的效果和水平。

一、司法官的资格与任用

法官和检察官，包括法院院长和首席检察官的招聘和训练，通常采用大陆法中的做法。法官和检察官是由中央政府任命的，并不是由公众或立法机构来选举的。在现行制度下，法官和检察官依任职资格分为两大类：1、经由国家考试合格及规定学习期满后任用者。2、因有下列任职经历者：（1）曾任法官或检察官者；（2）曾任司法职务之行政官；（3）曾为法律教授者；（4）曾任律师者；（5）曾任法院之书记官者；（6）曾在县司法公署、地方审检所或兼理司法县府担任承审员者。

中华民国国民有下列情形之一者，不得应司法官之首次考试：（1)褫夺公权者；（2）亏欠公款者；（3）盗用公款或渎职者；（4）吸食鸦片者。除上述限制条件外，应司法官首次考试还必须具有下列资格之一：（1）国立或经立案之公私立大学、独立学院或专科学校修法律政治学科毕业，并有证书者；（2）有大学或专科学校法律政治学科毕业之同等学历，经鉴定考试合格者；（3）确有法律专门学术技能，其著作或其他作品经主管单位审查合格者；（4）经同类之普通考试合格4年后，或曾任司法机关委任官3年以上者；（5）在国内外专科以上学校修法律及相关学科1年以上毕业，并曾教授基本法律科目2年以上，或曾任审判事务2年以上或法院书记官记录事务3年以上者[1]。

法官及检察官有不同之官阶。自下而上依次为：荐任职、简任职、特任职。荐任司法官为：地方法院及其以下法院之法官、检察官、庭长、首席检察官、院长，高等法院或高等分院之法官、检察官、庭长、首席检察官、高等法院分院院长。简任司法官为：最高法院之法官、检察官、庭长、总检察长。特任职为：最高法院院长。荐任职和简任职还可分级，依此定法官、检察官之官俸与官资。法院之法官、检察官及院长之任用或为临时任用（试署），或为永久任用（实授）。在地方法院及其以下法院，设有一类特别的法官或检察官，即候补法官或检察官，其职级高于学习法官或检察官，低于所有其他法官或检察官。司法官之候选人在多数情形下得先由司法部长分发于地方法院及其以下法院为候补法官或检察官①；满一定期限后，根据个人的成绩，依司法行政部长命令，派充为同级法院之荐任级临时法官或检察官[2]。一年后，若卓有成绩，提请国民政府临时任命（试署）；卓有成绩者在第二年年底，则提请国民众政府永久任命（实授）。简任司法官以国民政府临时任命之职（简署）为始。一年后，如成绩合格改为实授[2]。

高级司法官之任用采用晋升原则。换言之，高级司法官通常应就下级司法官中遴选之。高等法院首席检察官或庭长、高等分院院长、首席检察官或庭长、高等分院院长、首席检察官或庭长、或地方法院院长、首席检察官应就任荐任法官或检察官5年以上者中遴选之。高等法院院长应就任简任法官、检察官或高等法院首席检察官，或高等分院或地方法院院长3年以上者中遴选之。最高法院庭长、法官或检察官应就简任法官、检察官，或高等法院或高等分院首席检察官、庭长、推事或检察官，或高等分院院长3年以上者遴选之[2]。

二、南京国民政府司法官的训练和待遇

法官训练机关，司法讲习所在1915年成立，主要对四类法官提供训练的场所。1919年，修正规程。学员分两类：（1）初试合格的司法官。（2）司法官考试委员会认为可以免初试者。通过两年的修习和训练，有四个班顺利毕业。1926年，司法储才馆正式成立。训练的对象主要是通过司法官初试并且考试及格人员。只有一个班最终毕业，即停办。国民政府在广州时，曾开办法官学校。专为培植司法官人才而设立的。后迁都南京，亦停办。1929年，恢复训练制度，开办法官训练所。仍以法官的初试及格为对象。共毕业三个班。其余的第四班至第六班，以专业法官之党务工作人员为对象。第七班至第九班，以训练县司法处审判官取得法官资格为对象。历届训练期间，自半年至二年，视其具体情形而定。其法官初试及格受训者，期满考验，成绩优良，以再试及格论。1936年，曾调训现任法官两个班，进行短期之训练。1943年，法官训练所停办。

同年，公布《司法人员训练大纲》。1946年，修改为《司法官训练办法》。根据该办法第五条，选调现任法官，参加中央训练团受训者一次，计二百二十人。该办法的第一条，选送中央政治学校司法官训练班受训者四个班，第一班一百三十人。 第二班八十四人。第三班一百七十四人。第四班一百八十余人。训练期间，自半年至一年。受训资格为六类[3]：（1）曾任县司法处审判官一年半以上，并经部派者。（2）大学法律系毕业，曾任推检两年以上，未经部派者。（3）具有前款学历，曾执行律师职务二年以上，或曾任承审员四年以上，或法院书记官五年以上者。（4）具有第二款学历，曾任少校军法官二年以上，或军法承审员五年以上者。（5）具有第二款学历，曾任荐任司法行政官二年以上，或委任司法行政官三年以上，叙至最高级满二年，或曾经高等考试及格，分发任用一年以上，均由原服务机关保送者。（6）大学法律系四年毕业，考列前十名，成绩在八十分以上，由原校保送者。训练期满，经铨定资格考试及格者，以法官任用。

1928年，公布《司法官官俸暂行条例》。最高法院院长，特任。首席检察官及庭长简任。推事检察官，简任或荐任。高等法院以下司法官，除高等法院院长简任外，其余均荐任。1935年，《法院组织法》施行，最高法院首席检察官，改为最高法院检察署检察长，均简任。最高法院推事检察官一律简任。1942年，最高法院检察署检察长，以特任待遇。高等法院首席检察官，以简任待遇。1946年，修正《法院组织法》，高等法院首席检察官，改为简任。高等法院庭长，高等法院分院院长，首都及院辖市地方法院院长首席检察官，均得为简任。

根据1928年的官俸条例，高等法院推事检察官，最低俸二百元，最高俸四百元。地方法院推事检察官，最低俸一百六十元，最高俸三百元。1937年，该条例废止，另公布法官及其他司法人员官俸表。高等法院推事检察官，最低俸改为二百二十元，最高俸仍旧。地方法院推事检察官，最低俸二百元，最高俸改为四百元，与高等法院推检同。1942年，高等法院推事检察官，最低俸改为三百元，地方法院推事检察官，最低俸改为二百六十元，其最高俸均仍旧。地方法院虽然为第一审机关，其推检职务非常重要，不亚于第二审机关。因此也提高其级俸，最低俸与最高俸均加多一百元。

三、南京国民政府对司法官的考核

南京国民政府在司法官考核方面主要还是沿袭传统，并未出台新的举措。随着司法建设的进行，司法官考试和训练制度的建立，也要求加强司法制度的规范化，而原有的考核制度已无法满足需要。司法行政部认为：“司法官考绩，历来仅有单行办法及成例，并无确定标准。是以推检办案，其成绩如何，殊乏精确之稽考，从而升降进退，权衡不易。故学识经验优长，勤奋从功之士或竟湮没不彰，而庸碌偷安之辈反而倖获奖叙。惩奖失道，督促鲜功”。按照司法行政部长王用宾的说法，“正参照各级法院办案实际情况，并借境他邦成规，草拟《司法官考绩法》。其中要旨，不仅就推检办案数额卜其勤惰，而且就其裁判暨起诉、不起诉处分及申请再议文件等项书类之当否，授权上级推检逐案审核。本部即就审核结果，作为司法官成绩”②。考绩法最后并没有出台，司法官考核的主要依据是司法行政部1932年9月1日出台的《司法官叙补及审查资格成绩办法》，根据该办法，司法行政部对已司法官的考核主要根据四种材料：（1）各省区高等法院院长及首席检察官每年年半及年终对本院及所属各法院司法官及候补司法官办案成绩、学识及操行所下的考语；（2）司法行政部为审定各高等法院所送司法官成绩及考语是否实在，而随时调阅的该员承办案件之卷宗及其他文件；（3）司法行政部总务司、民事司及刑事司均备有司法官名册，于审核各法院呈送判词或其他文件，或因案调卷核阅时，将承办人办理之当否，及关于其学识操行所认知之事项，随时于司法官名册中注明[4]。另外，司法行政部还设计了一种方法，即要求最高法院及最高法院检察署在办理高等法院上诉及抗告案件时，将第二审原办该案推事、检察官之成绩，随时评定等第，按月列表报送司法行政部，作为考绩参考。按照司法行政部长的批示，“此种办法亦可推行于第二审法院，籍以考核第一审法官或承审员也”③。司法行政部设有司法官成绩审查委员会，依据以上四种材料，对全国的司法官进行成绩和分数评定，作为今后司法官进退迁转的标准④。

四、对南京国民政府司法官管理制度的评价

对司法人员管理南京国民政府制定了很多的制度，从法官的选拔任用来看，法官是司法人员的主体，要实现司法公正法官就要具备大量的法律知识和丰富的实践经验，这不仅是南京国民政府立法实施的需要，根本目的还是维护南京国民政府的自身统治，但客观上也有实现司法公正的目的。出于保证法官质量的考虑，考试成为选拔法官的重要途径。民国时期选拔法官，主要采取考试的办法，二次考试合格者，始准担任法官职务⑤。由于各级法院需要大量的法官，举行考试不失为一个选拔法官的办法。第一次法官考试于1926年由广东国民政府在广州举行，有15名法官被录取；国民政府在1927年举行了法官考试。南京国民政府成立后，自1929年至1936年法官考试录用的基本情况是：1929年1月，司法行政部获准开办法官训练所，5月举行入学考试，训练以一年为期，期满再试及格172人；1930年9月公布法官初试暂行条例，规定考试完竣，即行废止⑥。12月举行法官初试，训练时间1年半，1932年5月期满，再试及格142人，以候补推检分发；1932年8月，公布修正法官初试暂行条例，10月举行初试，训练时间1年半，1934年9月期满，再试及格125人，以候补推检分发；1933年10月第二届高等考试司法官初试及格者32人，分发学习，1935年7月学习期满，与以前山西考取司法官经考试院复核者27人同时进行再试，全体及格，以候补推检分发；临时考试及1月、3月两届考试及格参加20人，在115人中有88人成绩在70分以上，根据国民党中央常会第17次会议通过的分发办法，以正缺用，其余分发候补⑤。应该说南京国民政府的法官的考试要求是比较严格的，对提高法官质量也取得了一定的成效。

第一，关于高等法院院长及首席检察官对本院及所属各法院司法官所作的考核。在考核中如何做到考核真实准确，一直是一个很大的问题。1932年8月12日，司法行政部曾下发“训字第1847号”训令，要求各省高等法院的院长、首席官填写法官考绩表，评定等第，必须认真考核后拟定。训令称：“评定等第对于各法官将来之升降关系至密，自应就各员平时办案成绩、学识、操行认真甄覈分别拟定，以明黜陟而期公平。倘或品评失当，爱憎不免任情，或考语率填，功过无从证实。操切与放任，其弊维均”⑦。问题在于，如何防止高等法院院长、首席检察官在考核中品评失当、考语率填，并无有效的办法。虽然司法行政部课题抽调各法院推事、检察官的办案成绩来覆核原拟考核等第是否妥当，对高等法院院长、首席检察官的考核属员是否认真实行监督，但这种事后监督往往并无实际作用。而对于司法官考核的批评，最多的就是品评失当、率真考语的问题。撇开司法长官主观好恶的因素不论，即这些抽象含混的考语本身，要确定其是否妥当，就是一件不容易的事。参见下表。

1948年国民政府最高法院检察署职员考绩表⑧

按照考核的一般程序和要求，考核等次结果的做出建立在考核评语的基础之上，但从以上的材料看，评语非常务虚，根据这种评语就能判定出一、二等次，确实缺乏说服力。而且这种评语与司法人员的业务内容并无关系，仅以这些作为考核的依据，明显不够严谨。在1947年全国司法行政检讨会议上，即有人指出这种考核形式不过是“仅凭长官杜撰优良评语，或任意轻重之分数，为晋级或擢升之根据”，起不到真正的考核作用⑨。

第二，司法行政部本身也问题多多。曾经任职于司法行政部的学者杨兆龙指出，现行的考核司法人才的制度有四大缺点：1、是高等法院以下人员之考核，均有司法行政部总其成，其中大部分系由各处、司、科低级职员办理。此类职员对其所司职务缺乏研究，难以胜任。2、是办理考核事务缺乏热心，往往将考核视为寻常例行公事，故办事每易懈怠。3、官员出行考察，行止每不严密，致使所属机关闻风掩饰，无从考察真想。4、是考核程序失之迟缓[5]。真实情况确实如此，全国司法人员的年终考绩，初核各省高等法院院长负责，将初核结果汇总后复核由司法行政部负责。因为复核要耗费大量的时间。考核主要是以司法官的办案业绩为依据，将所有的相关材料，上交给法官成绩审查委员，由它们负责复评，用来确定高等法院院长、首席检察官对属员所下考语是否适当，最终确定考绩结果。此种工作特别繁杂，全部推行将耗费大量的时间。依据规定，司法行政部最终的考绩结果，须送交铨叙部作为司法官迁转晋升的依据。以铨叙部的统计为例，1935年举行第一次年考开始，至1940年的6年中，只有两年的统计中有司法人员的考绩，1938年参加考绩的司法人员为160人（其中简任司法官35人，荐任司法官24人，委任司法官44人）⑩。这些交给铨叙部的考绩人员，只是很少的一部分人，从材料推断，大多数的人员在当年并有能够考核完成，因此无法交到铨叙部，自然就无法再铨叙部的考核资料中表现出来。因此，按照规定按时对全部司法人员进行考核的话，这根本无法完成，无异于“痴人说梦”。

第三，考核的最主要问题，考核与奖惩没有挂钩，自民初以来，没有形成问责机制。1917年北洋政府在答复众议院的咨询时曾表示：“下级审判厅法官所为判决，只须在法律范围以内，纵使误解法令以致判决不当，亦不能遽加以处分，以法官又独立审判之权也。此为绝对之原则，亦即司法之精神。人民对于判决如有不服，除如期上诉外，固别无救济之途。若以上级法院撤销下级法院之判决，遂加下级法院之法官加以处分，则以全国案件之多，司法部门将无日不处分法官，而法官亦无日不受处分，实属无此办法。现在司法部门对于各级审判厅法官办案成绩，惟有严加考核，遇有所办案件经人民上诉，由上级法院撤销较多者，无不认真考查，以期于法理无背，而法官之贤否亦不难区别”○11。这段材料指出了坚持司法独立原则的同时追究法官责任的艰难。表示要加强对法官的奖惩力度，但实际上是很难做到。到了南京国民政府时期也强调对司法人员责任进行追究，但缺乏相应的追责机制。在北洋时期，大理院负责对上诉案件主办人员的成绩评定，并最后汇总到司法部作为参考。到了南京国民政府时期，最高法院没有了这个任务，只是通过表册和判决书等来进行考核，考核尚且不力，追责也更无从谈起了。四川高等法院首席检察官林超南1940年1月在向司法行政部进呈的意见中指出：“向来承办案件人员所办之案，无论若何重大错误，仅由上级法院予以纠正，于是承办人员恒未免不加注意，调以轻心，以致诉讼人民因办理错误之故，感受无穷损害，迄至上级法院为之纠正，其所受损害已无法补救，无处取偿，此种重大错误之劣点，似宜酌予处分，以儆效尤”○12。由于没有责任追究制度，导致司法人员普遍因循敷衍、职务废弛的状况。因此长期以来，要求对法官进行错案追究制度的呼声此起彼伏。在国民参政大会第二次大会上，参政员孔庚等20人提出“改良司法制度法案”即指出：“推事由独立审判权，不受任何人干涉，本为世界各国的通例。但因此引起法官不负责任，判决之是否错误违法，一任其信口雌黄……则恐失审判独立之精神”。在“改良司法制度补充意见书”中，孔庚等人进一步指出：“上诉案件滋多，上苦积压下苦拖累，其弊一方由于推事敷衍塞责，审错案件毫无责任，一方由于健讼莠民饰词缠讼，诬告亦无责任，审错和诬告两不负责，实为上诉案多之根源”○13。建议法院院长对法官的考绩，依据上诉结果来确定。参政员罗文干在《关于改善司法制度各案审查意见书》中也说道：“自行新制以来，法官之最不满意人意者，是无心肝”。草率审理，随意判决。由于“法官无失出失入之处分，当事人有依限上诉的权利”，自然导致当事人一再上诉，于是审级越多，给当事人带来的痛苦越大○13。抗战结束后，一些地方参议会呼吁尽早建立法官办案的追究机制，以维护民权。如1946年9月山东省临时参议会发出代电称：“各级法院推检办理民刑案件，其能恪遵法令，克尽厥职者固部乏人，而徇私枉法、任意裁判，致失出失入者亦属不少”。建议出实施冤狱赔偿法外，“并制定法官办理民事赔偿条例，俾对故意使人败诉，因败诉而生之一切损失负赔偿责任，一维民权”。该带代电发出后，立刻得到了四川省参议会、陕西省参议会以及甘肃兰州参议会等地方参议机构的赞同○14。司法体系的内部也出现了建立法官判案究责制度的要求。1947年11月，全国司法行政检讨会议召开，有代表提出：“宪法所保障之法官，乃指廉能公正之法官而言，绝非对玩忽或滥权枉法者予以优异之保障，现行刑法第124条规定：由审判职务之公务员或仲裁人，为枉法之裁判或仲裁者，处一年以上七年以下有期徒刑……但自民国成立以来，鲜闻法曹因枉法裁判或滥用职权而罹法网者。岂真全国法官尽皆廉能公正之员，无枉法滥权虐民之事乎？按之实际，又不尽然。是刑法此项规定，对于法曹几等空白条文”。建议采行错案追究机制，具体办法是“推事办理案件，一年之内，经上诉撤消、改判达十分之三降级并予转任。检察官提起公诉案件，经宣告无罪，虽上诉后仍予驳回者亦同”○15。对错案的追究制度，本身就是复杂的问题，如何对错案进行认定，认定标准如何确定，如果仅以上级法院的改判或废弃为依据来判定法官的责任，明显缺乏合理性，无法让司法管理部门所认可。南京国民政府的问题在于，不能解决考核和奖惩的脱节问题，就使得考核制度形同虚设。也就使得南京国民政府的司法官管理制度的效果有很大的局限性。

南京国民政府司法官管理应该说继受了传统，也进行了一定的创新，成为其司法管理制度中重要的组成部分，对司法制度的顺利运行也有推动作用，但问题是由于南京国民政府本身的历史局限性，对司法官的任用、考核等方面都存在规定与实践的脱节的现象，管理的效果无法真正的体现，如何将制度有效的贯彻实施，这也是现今在司法官管理中也需要注意的问题。

[注 释]

① 参看1910年的《法院编制法》，第111条.

② 参看王用宾著《视察华北七省司法报告书》，1935年出版。

③ 参看关于最高法院审查上诉案件计分办法等事项之文书，1935年，中国第二历史档案馆藏，档号（七）-3188。

④ 参看司法行政部1933年度行政计划，中国第二历史档案馆藏，档号（二）-1977。

⑤ 参看王用宾“25年来法官任用之检讨”一文，《中央周报》第438期，“选录”专栏第20页，1936年10月26日出版。

⑥ 参看“厉行考试铨叙”一文，《中央周报》1931年新年增刊，“大事汇述”栏目第23页。

⑦ 参看司法行政部训令，1947年1月，中国第二历史档案馆藏，档号（七）-6411。

⑧ 参看《最高法院及行政法院公务员考绩清册（1947-1948）》，中国第二历史档案馆馆藏，档号二十七（4）-280。

⑨ 参看全国司法行政检讨会议提案（316-588），1947年，中国第二历史档案馆藏，档号（七）-9327。

⑩ 参看铨叙部统计年报，1941年，中国第二历史档案馆藏，档号（二七）-785.

⑪ 参看国务院“答复现时军政民政司法隐蔽有无救正办法咨”，载于《司法公报》第77期，1917年4月30号。

⑫ 参看四川司法人员有关改进司法工作的案陈，1940、1941年，中国第二历史档案馆藏，档号（七）-2207。

⑬ 参看改善司法制度方案，1939年1月，中国第二历史档案馆藏，档号（三十二）-121。

⑭ 参看关于司法建议，1932年、1948年，中国第二历史档案馆藏，档号（—）-4492。

⑮ 参看前任甘肃高院院长、现任台湾高等法院院长“迅速订定法官办案奖惩条例籍励廉能而儆玩忽案”，载于“全国司法行政检讨会议提案（316-588号）”，1947年，中国第二历史档案馆藏，档案号（七）-9327.

[1]蔡鸿源.高等司法官考试条例[M]//民国法规集成.合肥:黄山书社,1999:65.

[2]司法官任用暂行标准[M]//中华民国现行法规大全.上海:商务印书馆1934:1133-1134.

[3]汪楫宝.民国司法志[M].上海:商务印书馆,2013.

[4]蒋秋明.略论南京国民政府时期的司法行政监督[J].学海,2009(6):136-140.

[5]杨兆龙.司法改革中应注意之基本问题[M]//杨兆龙.杨兆龙文选.北京:中国政法大学出版社,2000:340-341.

Exploration and Analysis of the Judiciary Management of the Nanjing National Government

SHEN LING
(Faculty of Humanities & Social Sciences，Jinling Institute of Technology，Jiangsu,Nanjing, 210093)

Since the judicial system of Nanjing National Government is at the development peak of the judicial system in China’s modern history, the judiciary management, an important part of the judicial system, also reflects a certain degree of scientific and normative nature. The judiciary management achieves its system management goal mainly through formulating corresponding qualification standards and appointment procedures, a nd enhancing th e evaluation. H owever, du e to v arious l imits, the re in evitably exist m any problems in the system.

the Nanjing National Government; judiciary; management system

D926

A

1008-472X(2015)01-0063-06

本文推荐专家：

陈协平，金陵科技学院人文学院，副教授，研究方向：法学基础理论和司法制度。

张仁善，南京大学法学院，教授，研究方向：中国法制史、法律社会史、司法传统与司法现代化等。

2014-11-23

本文系司法部重点课题“民国时期司法制度研究”（项目编号：13sfb1002)阶段性成果。

沈 凌（1976-），男，山西临猗人，南京大学法学院博士，金陵科技学院人文学院副教授。