绿色崛起的琼海范例——国际旅游岛战略下新型城镇化与政府作用

□王健生 征庚圣

绿色崛起的琼海范例
——国际旅游岛战略下新型城镇化与政府作用

□王健生 征庚圣

嘉积北仍村幽静时光

海南为我国欠发达的省份，琼海市人均本地生产总值略低于全省平均，城镇化率较低，是农村劳动力净输出地区。近年来，琼海以改革创新的精神，勇于探索，主动承担起国际旅游岛建设中的琼海担当。提出了“打造田园城市、构建幸福琼海”的目标，妥善处理好政府与市场、公平与效率之间的关系，让琼海人民和外地游客笑意写在脸上，幸福发自内心，提升了海南国际旅游岛建设中“人”的温度，创造了绿色崛起的琼海范例。

琼海“田园城市”出台的时代背景

党的十八大报告着力强调科学发展和生态文明建设，把促进城镇化、农业现代化同步发展，推动城乡发展一体化作为加快转变经济增长方式的重要举措。海南省第六次党代会确立了坚持科学发展、实现绿色崛起，全面加快国际旅游岛建设的发展战略，提出将海南建设成中外游客的度假天堂和海南人民的幸福家园。琼海市委、市政府立足于本地情况和具体问题，从建设国际旅游岛的国家战略中寻找自身的定位和突破口，于2012年提出了“打造田园城市、构建幸福琼海”的发展战略和目标，并于2013年3月提出“不砍树、不占田、不拆房、就地城镇化”（以下简称“三不一就”）的基本原则，推动了产业结构的转变和升级。从中观层面看，它也是一种倒逼机制在发生作用。具体而言，有以下三个方面：

第一，房地产脆弱性和转型压力,需要转变经济发展方式。随着国际旅游岛建设的推进，琼海的房地产业得到了高速发展。优质土地资源向房地产业集中，地方财政的70%依赖房地产业。但是，随着国家宏观调控以及限制房地产开发的“国八条”出台，对琼海房地产业影响很大。从长远来看，倚重房地产的发展模式已无法支撑琼海经济的可持续发展，风险大，容易造成经济过大起伏。且在征地拆迁过程中，农民的利益得不到有效保障，社会矛盾时有激化，再靠大拆大建，走“物的城镇化”，农民“被上楼”已经难以为继。要减少路径依赖，破除制度锁定，就必须提供新的制度安排。

第二，琼海走传统的以工业化带动城镇化路径存在瓶颈。在海南集约发展工业的总体定位下，琼海工业基础薄弱，吸纳就业能力较低，工业增加值占本地生产总值的比例约为6%。究其原因在于产业结构不合理，2011年琼海市三次产业结构比重为42.5:16.0:41.5，呈现“哑铃型”结构特征。虽然琼海可以发展加工业和轻工业，但要形成支柱性产业非短期内可以达到；此外，这些工业企业能否发挥后发优势，在全国产能普遍过剩的情况下赢得市场也是未定之数。

第三，由于农业占比较高，琼海城镇化进程存在较大不确定性，需要稳步推进。对于一个社会而言，增长和稳定处于同等重要的地位。世界银行早在1997年出版的《2020年的中国——新世纪的发展挑战》的研究报告中就指出，中国除了面临着从计划经济向市场经济的转型外，更面临着从乡村型的农业社会向城市型的工业社会转型，在富裕的工业国家中，这一转型花了几个世纪的时间，而在中国，这一进程将被缩短到一代人或两代人的时间。“这两种转型的合力，产生了强大的漩涡和逆流，他们是可能破坏稳定的潜在因素，而且总是难以预测。”城镇化是我国扩大内需的重要潜力，琼海要在第二产业相对较弱的情况下推进快速城镇化，实现经济转型，面临着内外部的诸多挑战，需要在创新和试错的过程中保持经济社会的基本稳定，在经济新常态下减少转型的成本，分享改革的红利；需要加强顶层设计，在借鉴其他地方城镇化经验教训的基础上，统筹各方面利益关系，充分调动各方面积极性，努力形成各尽其能、各得其所而又和谐相处的良好局面。

在构建“幸福琼海”过程中政府的定位转型

在新型城镇化过程中，琼海市委、市政府就现状出发，从问题入手，树立了目标导向，不搞大拆大建，不提出不切实际的城镇化指标，从政策措施、资金引导和完善治理上下工夫，推动新型城镇化的健康稳步发展。“三不一就”之间形成了良好的互动氛围：“三不”是保障，“一就”是导向；“三不”是政府承诺，“一就”是各方责任；“三不”追求利益和谐；“一就”铺设发展通道，减轻了强制性制度变迁的负面影响，实现了诱致型制度变迁。

第一，在思想和行动上守住底线，防止政府职能的失位、越位和错位。从政府与经济发展之间的关系看，传统公共管理理论认为存在着“政府悖论”，即政府是经济发展的源泉，但政府又常常成为经济发展的障碍；也有观点认为，政府在权力行使过程中存在着“尺蠖效应”——放权时争利，收权时弃责。琼海市委、市政府在加强对城镇化工作领导的基础上，发挥政府“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，在全能型政府与放任型政府之间找到了结合点，合理确定了政府、市场、社会的边界，在经济建设和社会管理过程中，回归服务型政府的本来面貌，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，也防止出现市场力量左右政府决策，扭曲经济社会正常运行机制的情况。在城镇化的过程中，将人口流动上升为公民流动，把提高城乡居民收入、提升居民福祉和满意度作为不可或缺的检验标准，树立为顾客服务的意识。为此，琼海专门成立田园城市建设推进领导小组，下设城乡统筹办公室，统筹城镇化建设相关事宜，逐步解决城乡经济二元结构问题，带动城乡一体化发展。在城镇化推进过程中，加强顶层设计，采用自上而下和自下而上相贯通的办法，防止出现资源错配和“双输”的局面，如城镇中失业人口与农村产业空心化并存，城镇空巢和农村荒废并存，农民市民化投资成本和收益不匹配等问题。

第二，创新竞争机制，加强引导，打造城镇作为经济社会发展增长极。从传统意义上看，产业化推动供给，城镇化创造需求。琼海充分利用本地的资源禀赋，通过五大系统、十大工程、双百项目和四大抓手来落地。五大系统涵盖了基础设施系统、生态保护系统、产业支撑系统、乡村旅游休闲系统、社会管理系统。在产业规划上，将纵向的产业管理转变为横向和纵向相结合，乡镇政府有经济发展方面的责任；在产业发展上，在“一镇一品”和规模经济的基础上，大力进行产业融合，取得了明显效果。在风情小镇建设中，统筹规划，稳步推进，具备条件的乡镇先行一步，力争将所有镇都建设成具有各自特色的风情小镇。在编制预算时，确定由琼海市财政每年拿出2-3亿元的专项资金逐步完善基础设施，并缩小乡镇人均财力之间的差距，保证起点的相对公平和基本公共服务均等化的实现。

第三，处理好政府权力与依法治理之间的关系，构建“法治”和“德治”琼海。政府在推动经济社会发展过程中往往会存在权力失衡现象。对琼海而言，这就要求政府限制权力的边界，坚持田园城市建设不动摇，提高人民福祉不懈怠，推行新型城镇化不折腾。对人民有敬畏之心、对自然有敬畏之意，处理好“有为”和“无为”之间的关系，减少了在经济发展过程中政府与民争利的现象。在涉及群众利益的过程中，能够从地方政府组织法、物权法、侵权行为法等法律法规入手，体现依法治市的理念。“三不”在实际中能否切实推行，不仅关系到党风政风建设，更关系到政府承诺的诚信度和公信力建设的问题，政府承诺是否可信、可行，是否会形成上有政策、下有对策的博弈，将给社会风气带来或好或坏的影响。实际上，“三不”是还权于民的举措，让群众是否砍树、占田、拆屋等行为，更多是在制度约束下的自我决定，提升了公民的主人翁意识，有助于民主法治建设的推进，使琼海人民更加和谐幸福。

琼海“田园城市”建设的阶段性成果

从理论角度剖析，琼海在全国率先提出“打造田园城市，构建幸福琼海”的发展战略与“三不一就”的工作思路，无论对于我国解决三农问题，还是对于经济社会协调发展都有一定的借鉴价值。短短两年多时间，琼海在提质增效上，成就明显。

第一，琼海发展引起了中央高度重视，推动了自上而下的制度变迁。2013年9月，中央办公厅督查室对琼海特色城镇化进行全面调研，在督查专报上进行了系统总结，并呈报中央高层。2013年12月,习近平总书记在中央城镇化工作会议上指示“让居民望得见山,看得见水,记得住乡愁”。2014年5月，国务院办公厅印发的《关于改善农村人居环境的指导意见》提出，根据各地经济社会发展实际，科学确定不同地区的具体目标、重点、方法和标准，防止生搬硬套和“一刀切”，防止大拆大建，慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房。2015年中央一号文件则指出，中国美，农村必须美，要求坚持不懈推进社会主义新农村建设，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。2015年，中央文明办发出的《建设美丽乡村，构建幸福家园——关于海南省琼海市农村精神文明建设的调研报告》一文，充分肯定了琼海市在探索和实践美丽乡村建设工作中的经验做法，认为其对于全国中西部地区生态环境同类型的农村具有典型示范作用，值得广泛学习推广。

第二，风情小镇建设特色鲜明，新型城镇化取得了初步成效。2013年11月，博鳌镇被住建部评为全国首批8个美丽宜居示范小镇，是海南省唯一入选的乡镇。2014年3月，潭门镇入选文化部“全国十大幸福小镇”名单。目前，嘉积、博鳌、潭门、中原、万泉、塔洋等6个风情小镇建设扎实向前推进。2014年琼海已着手对其他乡镇进行改造，“一镇一产业”的特色小镇雏形初显。

第三，经济基本实现了转型，发展的稳定性有所提升。在房地产业投资增速下滑的情况下，旅游业与农业的融合得到了提升，基本弥补了投资增速回落带来的缺口。在投资、消费和净出口的“三驾马车”中，本土消费已占据首位，外来游客（尤其是邻近地区居民）出行增加，对外开放继续加强，为海南在国际旅游岛建设过程中扩大内需提供了补充。2014年三次产业结构之比为39.5:15.3:45.2，其中第三产业占比上年提升3个百分点，经济发展结构进一步优化。2014年琼海本地生产总值增长8%，在东部6个市县中增长率位居第二。

第四，幸福琼海吸引力增强，农民工返乡就业骤增。在强调以人为本的新型城镇化和“人的新农村”过程中，人口流动转变为公民流动，“民为贵”理念得到加强，乡村建设的凝聚力和推动力大大提升。自2013年来，琼海累计有1.2万农民工返乡就业，这说明当地宜居宜业环境的改善，改变了农民工进城的结构和人口红利的格局，将在一定程度上推动当地劳动分工的精细化和专业化，带来更大的市场效应，促进劳动生产率的进一步提高。

第五，产业结合更加紧密，旅游收入大幅提高。琼海自然风光优美，有举世闻名的博鳌亚洲论坛，具备做大旅游的天然优势和品牌优势；农业资源丰富，历史上就是鱼米之乡，现在还是“中国胡椒之乡”“珍珠番石榴之乡”“火龙果之乡”和“油茶之乡”，农业和旅游业结合具有良好的基础。近年来，琼海旅游业在和农业深度融合过程中，发展进程不断加快。2011年旅游接待人数为387万人次，旅游收入为14.8亿元。2014年，旅游计划接待人数591.2万人次，实际接待716.8万人次，比上年增长39.3%；旅游总收入为33.2亿元，比上年增长62%，大大超过全省旅游接待人次和收入平均增幅。

当然，琼海绿色崛起仅仅是一个开始，其在转型过程中难免还会存在一些问题，但是，琼海实践无疑是海南国际旅游岛自主创新、内源式发展和绿色崛起的范例。对于海南中、东部“哑铃型”产业结构的市县如何稳步推进经济社会协调发展有很强的借鉴意义，对于新时期处理政府与市场、社会的关系有很强的导向作用。

（作者单位：海南省旅游发展研究会、海南省外事侨务办公室）