以保障基本民生为重点推动社会救助体系转型

林闽钢

以保障基本民生为重点推动社会救助体系转型

林闽钢

刚刚过去的2014年，可以说是中国养老政策的红利年，2015年伊始，又有两项养老政策先后落地。2月，民政部、国家发展和改革委员会、教育部等十部委联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，提出鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、机构养老服务、养老产业发展的具体举措，并就推进医养融合发展、完善投融资政策、落实税费优惠政策、加强人才保障、保障用地需求等作出了相关规定和政策优惠。3月，国家发展和改革委员会、民政部联合下发了《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》，意见指出要建立市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。民办养老机构服务收费标准由市场形成，政府投资兴办养老机构区分服务对象实行不同收费政策。同时，刚刚结束的两会，李立国部长表示，民政部正在抓紧制定“十三五”期间养老服务业发展规划，“十三五”末养老服务设施将覆盖所有的城市社区和50%以上的农村。我们有理由相信，2015，对于养老，也一定是个丰收之年。让老人更有尊严地养老将不再遥远。

20世纪90年代以来，随着保障和改善民生政策的大力推进，特别是随着城乡居民最低生活保障制度的全面实施，我国社会救助体系建设进入了政府全面主导的新阶段，在理念、制度、体系方面发生了根本性的变化。在理念上，从传统的恩赐型救济理念向现代的公民权利救助型理念转变；在制度上，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助；在体系上，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助。

一、社会救助体系发展面临的主要问题

随着我国全面加快深化改革的步伐，市场在资源配置中的决定性作用将更加突出，特别是我国进入经济发展新常态，社会救助的兜底作用将更加重要。总体来看，由于我国社会救助体系还处于全面转型的发展阶段，仍面临着不少困难和问题，突出表现在以下四个方面：

（一）社会救助城乡发展不够协调，统筹发展仍处在初步阶段。按城乡二元分割建立起来的社会救助体系，由于城乡经济社会发展水平上的差距，加上城乡社会救助制度的分离管理，导致城乡社会救助在资金分配、管理体制和运行机制上存在明显差异，其中在救助项目设置、人群覆盖率、救助标准确定、救助对象识别、家庭收入核查等方面最为突出。目前，在推进城乡社会救助统筹发展中，制度设计统筹方面已获得重视，但在运行机制统筹、标准确定统筹、工作保障统筹方面仍需要大力推进。

（二）社会救助项目发展不平衡，救急难成为体系短板。长期以来，社会救助把解决低保、特困人员的基本生活问题作为主要目标，医疗救助、住房救助、教育救助等制度则侧重于解决群众的某一方面困难，而针对突发问题的临时救助成为社会救助体系中的薄弱环节，造成了目前长期性救助项目多，短期性救助项目少的格局。在救急难上，缺乏统一合理的救助范围、事项与标准，无法保护因遭遇临时性或特殊性困难而陷入困境的群体，救急难成为目前救助体系的短板。

（三）社会救助实施方式单一化，救助效果无法获得提升。多年以来，社会救助采取的主要方式是提供现金或实物，操作简单，管理方便。但这种单一救助方式无法满足救助对象差异性与多样化的救助需求，难以对救助对象的困难和成因采取有针对性的帮扶措施。因此，目前急需引入社会工作者和专业工作方法，拓展社会救助服务内涵。

（五）信息化建设明显滞后，救助管理精细化缺乏有力支撑。信息化建设滞后，已成为制约社会救助事业进一步发展的瓶颈问题。在社会救助信息管理系统方面，特别是在实现相关系统有效衔接、信息资源共享，及构建社会救助综合监管信息平台方面存在明显不足，直接影响到救助的精准性，直接制约了救助的动态管理、动态监测和绩效评估。

因此，在社会救助体系建设中，要将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等制度和社会力量参与作为社会救助的基本内容，通过补短板、兜住底来促进社会救助体系的定型化，通过促协调、强能力来促进社会救助体系的优化，构建一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助体系。

二、新型社会救助体系的发展路径

在新型社会救助体系建设上，要以问题为导向来确定发展路径，主要有以下三个方面：

（一）推动社会救助体系的定型。在社会救助体系顶层设计上，依法破解救助“碎片化”困局，按照整体规划、全面推进的思路，综合构建包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，以及社会力量参与在内的社会救助体系，实现各项制度之间的有效衔接和协调发展。在城乡社会救助体系统筹发展上，立足于缩小城乡、区域和不同群体之间在社会救助水平上的差距，加快城乡社会救助一体化建设，结束社会救助体系的城乡分治状态，建立覆盖城乡、公平可持续的社会救助体系。在社会救助制度法制进程上，不断总结和研究《社会救助暂行办法》实施过程中的问题，进一步消除分歧，达成更多的共识，促进《社会救助法》的颁布和实施。

（二）推动社会救助制度的优化。在社会救助手段和方式上，促进由传统的、单一的物质和现金救助转向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度上发挥社会救助的综合效用。促进从传统手工方式转向运用各种信息化手段的新的发展阶段，提高社会救助的效率，实现社会救助工作的精细化。在社会救助管理上，通过强基层、建机制，把社会救助的能力建设重点放在农村乡镇和城市社区街道。通过建立积极社会救助机制，把管理工作前移，健全救助对象主动发现、及时救助机制，建立低保对象与促进就业的联动机制，帮助其尽快实现就业和再就业。

（三）推动社会救助体系的升级。在社会救助目标上，从绝对贫困人群的瞄准逐步过渡到涵盖部分相对贫困人群，鼓励各地适时探索用家庭人均消费支出而不是家庭人均收入作为救助的衡量和核查标准。在社会救助范围上，结合城镇户籍制度改革，探索用居住证制度来确定所属的救助对象，鼓励各地适时探索扩大基本生活救助和专项救助的范围。在社会救助项目上，通过补足急难救助这一短板，充分发挥临时救助针对性强、操作灵活、速度快的特点，把困难群众遇到的突发性、临时性、紧迫性急难事项作为常态救助的主要内容，使之成为今后社会救助体系的发展重点，促进社会救助体系的升级。

三、新型社会救助体系的发展目标

今后一个时期，要把建立健全基本社会救助体系作为完善保障和改善民生的重要制度安排，并与全面建设高水平小康社会战略目标和任务紧密衔接。新型社会救助体系的发展目标主要为：

（一）基本生活的保障能力明显增强。各级政府对社会救助事业的投入不断增加，社会救助预算支出占财政支出比重逐步提高。基本生活的保障标准动态调整机制逐步健全，基本生活保障制度实现应保尽保。

（二）临时救助的兜底作用全面显现。通过临时救助妥善解决困难群众遭遇的突发性、临时性、紧迫性急难问题，让所有求助群众求助有门。形成“一门受理，协同办理”的管理体制和运行机制，公开及时受理和妥善处置的全过程，让临时救助成为百姓最满意的项目，充分发挥临时救助的补充作用，让人民群众消除后顾之忧，促进社会救助体系整体能力的提升。

考虑一定的安全余量，并圆整上述数据可得到：驱动机构中轮对与内空心轴、内空心轴与电机垂向上空隙设计值Gd定为50 mm，垂向下空隙设计值Gu定为30 mm，以此保证车辆运行过程中直驱机构与驱动轴不发生干涉。

（三）城乡救助统筹发展全面实现。对城乡各项救助制度进行统筹安排，从制度设计上加强统筹，从完善机制上强化统筹，从标准确定上推进统筹，从工作保障上落实统筹，实现城乡困难群众在申请获得各项救助时权利公平、机会公平、规则公平。特别要加强城乡救助资金统筹，使农村地区社会救助水平明显提高，缩小城乡社会救助水平的差距。

（四）救助服务和管理全面提升。以基层为重点的社会救助服务网络全面建立，设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平明显提高。社会救助绩效评估和行政问责制度比较健全，社会满意度不断提高。社会救助服务的管理体制和运行机制全面创新，社会救助服务品牌获得广泛认同，用优质、高效的救助服务促进救助事业的大发展。

（五）跨部门救助协同格局全面形成。以跨部门社会救助资源互补整合为出发点，充分利用社会救助部际联席会议制度，及各省相应的协调机制，围绕困难群体需要解决的突出问题，在基层管理中探索各种跨部门的协同协作形式，形成社会救助的合力，全面增强社会救助托底的能力。

四、新型社会救助体系的发展重点

新型社会救助体系的发展，需要实现社会救助水平稳步提升，社会救助满意度获得逐步提高，托底线、救急难、可持续取得明显进展，形成制度完善、相互衔接、运行有效的社会救助管理体制和运行机制，因此，发展重点主要为以下八个方面：

（一）实现对生活困难家庭的分类救助。按照分类救助原则，增加救助金，做到兼顾一般、突出重点、分类施保。对有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的低保家庭，以及符合低保条件的单亲家庭、有学龄儿童的家庭，给予适当重点救助。同时，将低保边缘家庭划分为不同的类别，按照困难和需求程度的不同提供差异化的救助，探索用临时救助制度来解决支出型贫困，保障困难家庭的基本生活。

（二）统筹城乡特困人员供养制度。在现有农村特困人员供养制度的基础上，整合城市“三无人员”救助工作，建立城乡特困人员供养制度，确保特困人员供养制度的平稳运行。促进农村特困人员供养机构的升级，增加资金投入，改善硬件条件，缩小城乡差距。在特困人员供养机构中，探索医养结合。采取政府购买服务等方式在特困人员供养机构中引进专业社会工作者开展服务。

（三）全面开展重特大疾病医疗救助工作。对罹患重特大疾病的城乡低保、特困供养人员以及因医疗支出较高导致家庭陷入贫困的人员，实施重特大疾病医疗救助。提高重特大疾病医疗救助限额和救助水平，建立省域内高效便捷的异地医疗救助结算机制，充分发挥医疗救助的托底保障功能。实现医疗救助与基本医疗保险、城乡居民大病保险以及社会慈善的无缝衔接，发挥合力作用。

（四）实施收入豁免与就业联动的政策。对在享受低保待遇期间就业的有关人员，实行部分收入豁免政策，其收入在当地企业最低工资标准以下部分一年内不计入家庭收入，提高低保对象的就业积极性。

（五）建立救急难工作长效机制。建立区（县）、街道（乡镇）、社区（村）和服务组织“四级联网”的急难对象主动发现、及时救助机制，加大主动救助或协调救助力度，通过政府、社会组织等及时采取帮扶、疏导和监护干预措施，做到早发现、早救助、早干预，并健全周报信息统计和逐级报送机制。健全急难对象利益诉求表达机制，明确以急难对象家庭为核心的利益诉求由街道（乡镇）社会救助经办机构受理解决。同时，建立健全走访急难对象、征求意见、社会调查、舆情分析、民情信息研判等制度。健全急难对象利益诉求保障机制。综合运用特困人员供养、医疗救助、临时救助、住房救助、教育救助等急难对象社会救助政策，开通热线服务电话，确保第一时间内受理急难对象诉求。建立数字化急难对象社会救助网络系统。由民政部门牵头，整合各方相关数据，将急难对象的劳动就业、社会保障、贫困救助、计划生育、卫生防疫、文化教育等相关数据纳入数据库进行统一管理，建立救助资源与救助需求信息对接平台，全面建立急难对象家庭经济状况信息部门互通互联救助网络。

（六）拓展社会救助工作方式。发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。探索设立社会工作站，设置社会工作岗位，在社会救助各个环节中及时发现有社会工作服务需求的救助对象，并依程序转介给社会工作服务机构或社会工作者，确保社会工作能够有效、及时介入，逐步形成社会救助对象有困难找社工的良好局面。完善服务引领机制，充分发挥社会工作服务机构和社会工作者在整合资源、专业引导方面的独特作用，组织发动志愿者及其他专业人员为社会救助对象提供服务，进一步扩大社会救助社会工作的参与范围，丰富社会救助社会工作的服务内容，更好地满足社会救助对象多元化的服务需求。

（七）建立和完善社会救助工作统筹协调机制。在中央和省级层面建立社会救助部门协调机制的基础上，重点建立市县社会救助工作协调小组工作机制，健全政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的协调机制。形成协调有序、协作有力、协同有效的工作局面。

（八）建立健全社会救助“一门受理，协同办理”的部门合作机制。在乡镇、街道层面，以社会救助经办机构为依托，通过现有政府办事大厅、综合性服务窗口，建立健全社会救助申请“一门受理”的综合性平台，专人负责受理或转办工作，完善部门间分办、转接流程，及时受理、转办救助申请事项，形成“一门受理，协同办理”的部门合作机制。推行“首问负责制”和“转介”工作制度，明确职责，建立化解急难问题的“绿色通道”。

（作者系南京大学政府管理学院社会保障系教授）