大力推进城市基层管理体制改革

文 民革北京市委员会

随着改革的不断深入,当前的城市基层行政管理体制已经越来越难以适应现代化发展的要求,社区居民对社会管理方式和公共服务水平的要求持续提升，与城市基层管理能力相对薄弱的矛盾日益突出，加快推进城市基层管理体制改革的必要性日趋显现。

街道办事处、社区居委会是城市基层管理的重要组成部分，而由街道办事处和社区居委会共同构成的两级基层管理架构和体制，在城市管理、经济发展、社区建设、社会综合治理等方面发挥着重要作用。长期以来，北京市委市政府十分重视基层管理体制和机制建设。从市、区县、街道、社区多层面，对街道社区体制机制进行了积极探索和大胆尝试，出台了街道体制改革、社区建设、社区服务工作的一系列文件政策，推动全市街道社区建设取得了显著成效。但是随着改革的不断深入,当前的城市基层行政管理体制已经越来越难以适应现代化发展的要求,社区居民对社会管理方式和公共服务水平的要求持续提升，与城市基层管理能力相对薄弱的矛盾日益突出，加快推进城市基层管理体制改革的必要性日趋显现。

目前的问题主要集中在以下几个方面：在依法行政上，街道办事处的职能和作用缺乏保障和规范；在体制保障上，街道办事处及社区居委会职责定位有待进一步明确；在管理机制上，社区居民自治组织作用发挥不足，社区行政化倾向严重；在服务能力上，公共服务质量和专业化水平有待进一步提高。因此建议：

要以法治的思维规范和促进基层管理体制改革。1954年的《城市街道办事处管理条例》只规定了街道办事处派出机构的性质，不是行政机关，没有行政主体地位和独立的行政行为能力。1999年出台《北京市街道办事处工作规定》明确规定的是街道办事处的工作要求和工作领域，强化了三级管理的责任，但没从根本上解决办事处的地位、性质、职能、职权等具体问题。几次城市管理工作会议虽明确地提出了街道办事处的职责、任务，但作为会议文件的形式效力过低，且缺乏相应的配套机制，因而无法保障其内容的真正落实。建议先出台地方性的法律法规，将街道办事处的地位、性质、职责、任务以法律的形式确定下来，改变现在无法可依的状况。目前1954年出台的《城市街道办事处组织条例》由于制订时间较早，早已不能适应现实的需要。关于街道办事处在属地管理中负总责的地位以及“条专块统，以块为主”的规定仍停留在行政命令阶段，没有相应的法律法规作保障，又缺乏相应的运行机制，根本不可能落实到位。

同时，国家在1990年颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，北京市于1991年出台了《北京市实施<中华人民共和国城市居民委员会组织法>办法》。但是随着社会经济的快速发展，很多新的主体和事物已经不断加入到社区管理中，因此建议北京市进一步修订相关的实施办法，为实现社区的有序管理和健康发展提供法律上的保障。

要细化街道办事处管理职能，健全城市基层管理体制。街道办事处作为人民群众与政府机构的紧密联系纽带，具有加强政府管理和引导社区自治双向职能，是城市治理和社区建设各项工作的着力点，是社会稳定繁荣的稳定器。随着社会经济发展与城市现代化进程的加速，街道办事处迫切需要加快适应新常态、新形势下的新要求，加快自身职能的完善和转变。目前街道办事处在职能定位与职责履行方面存在诸多不足，主要体现在：街道办事处职能不清晰，职能部门与街道办事处的职能错位，依法执政的能力不足等几个方面。希望相关部门进一步深入探讨街道办事处职能现状及其存在问题、原因，在《北京市关于深化街道社区管理体制改革的意见》出台后，继续制定明确街道体制改革的相关细则，理清街道办事处职能，理顺街居关系，以及对社区居委会的功能定位，加快推进两级基层管理体制的改革。

要推进城市基层管理体制创新，加强社区治理能力建设。我国基层公共服务体制目前面临一个突出问题，即如何解决各行政部门之间的职能交叉、部门垄断、各自为政的问题。目前，北京市城市基层管理参与部门之间职责重叠、交叉的矛盾日益突显，街居关系仍未理顺，社区居委会行政化倾向严重，社区居民参与自治明显不足。特别是近年来，本应由街道办事处履行的职能转移下沉至社区居委会，造成了居民自治组织过多地承担了政府行政事务，严重影响并制约了社区居民的参与程度与自治管理。

建议在现有分层管理体制框架下，在社区推行“执行+议事”的民主自治模式。即社区服务站为执行层，协助政府（街道办事处）工作，进一步加强社区服务站建设，原来由政府向社区居委会下派的行政工作由社区服务站承担；居委会为议事层，主要开展社区自治与民主监督。社区居委会主要承担处理社区公共事务，在社区中开展自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的“四个自我”活动和自治功能。同时，构建党委领导下的多元主体、协商共治的治理格局，充分发挥协商民主的重要性。通过积极引导，采取多种形式如“居民议事厅”、“市民论坛”、“开放空间”等，建立政府与多元主体之间的沟通、信息交流、协商机制，广泛反映民意、集中民智。实现城市基层社会的依法有序参与，形成推动城市基层社会治理的合力。

要加快基层公共服务体系建设，提高公共服务水平。当前, 北京市基层公共服务体制建设首先要加强设计和规划，明确界定哪些是属于基层公共服务的范畴，同时，要突出首都特色：不仅要在维护首都和谐稳定、加强“首善之区”建设中承担着重要责任，同时也要符合政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心和国际一流和谐宜居之都的新定位。