高校专项经费绩效管理研究——以F高校“国培计划 ”项目为例

张凌云，杨怀伟（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236037）

高校专项经费绩效管理研究
——以F高校“国培计划 ”项目为例

张凌云*，杨怀伟
（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236037）

实施专项经费绩效管理，是解决财政资金使用效益和效率问题的改革举措，如何管好用好教育专项资金，是高校财务工作者深入思考的问题，本文以F高校正在实施的“国培计划”专项经费为例，从实践角度分析项目编制、项目执行、项目考核、项目监督存在的问题，并提出增强预算编制水平、加大预算执行力度、完善评价指标、强化项目结果公开和监督等对策建议。

国培计划；绩效预算；专项经费

随着国家对高等教育投入不断增加，特别是进入后4%时代，高校普遍面临着幸福的烦恼，那就是如何“花掉钱、花好钱”的问题，尤其是财政专项经费，一方面要按照专项经费管理要求专款专用，另一方面要适应绩效预算改革要求，加快预算执行进度，增强预算执行效果。结合F高校“国培”计划专项，本文探讨如何加强专项经费绩效管理。

一、F高校“国培计划”项目开展情况

1．F高校“国培计划”基本情况

“国培计划”全称为“中小学教师国家级培训计划”，是教育部、财政部于2010年开始实施的旨在提高中小学教师特别是农村教师队伍整体素质的重要举措,对于推进义务教育均衡发展、促进基础教育改革，提高教育质量具有重要意义。F高校自 2010年承担了“国培计划（2010）——安徽省农村中小学骨干教师短期集中培训”项目以来，连续5年开展“国培计划”项目培训，采取置换脱产、短期集中培训形式，累计集中培训农村中小学教师2298人，开展“教学能手”高级研修、“幼儿教师”培训、“留守儿童之家”管理者集中培训、“幼儿园转岗教师”混合研修、大别山区中小学教师“送培送教”等子项目 22个，涵盖生物、体育、地理、物理、美术、数学、历史、品德等 10多个学科，设立“国培计划”项目资助科研项目 91个，提高师生的教学科研能力，通过五年“国培计划”项目实施，形成一批优质教学科研资源，锻炼了一支“国培计划”教学管理团队，培养了一批农村中小学教学“种子”选手，“国培计划”政策后续效应正在基层教育逐步显现，安徽农村基层教育水平得到进一步提升。

2．F高校“国培计划”收支情况

F高校“国培计划”实施以来，财政专项投入逐年增长，5年内共取得财政投入1982.4万元，专项支出逐步增大，5年内累计支出1614万元，资金结余368.4万元，具体见表1、图1：

表1：F高校“国培计划”收支统计表

3．“国培计划”项目支出结构分析

结合“国培计划”项目预算，根据经费支出用途，初步统计 2010年经费支出情况发现，国培项目支出主要使用到“国培”学员和“国培”专家身上，支出比重最高的是“国培”学员食宿、交通支出，支出金额52.5万元，占比61%，其次是“国培”专家食宿、劳务支出，支出金额 22.7万元，占比为26%，其他各类支出金额11.7万元，占比13%。从支出经济科目看，主要表现为劳务费、生活补助等费用。具体见图2：

图2: 2010年“国培计划”项目经费支出统计图

图1： F高校“国培计划”收支统计图

二、F高校“国培”计划项目管理问题与分析

1．预算编制水平需要提高

绩效预算编制的基本要求是预算编制要以绩效为导向，注重编制预算的科学性、规范性和目标性，F高校在预算编制过程中，虽然对项目资金按照用途进行分配，但由于预算编制时，国培项目管理部门（继续教育学院）缺乏和财务部门、国培项目承训部门有效沟通，导致编制科目不规范，例如项目编制时，将项目资金分为前期调研费用、方案编制费用、学员食宿与交通费、专家费用、教学费用、场地设备费用、项目评估费用、其他费用等而非按照经济性质、支出功能科学划分，导致项目用途和预算收支科目、会计核算科目不接轨，不利于预算执行和绩效分析。其次是项目编制不够科学，不利于预算执行和资金使用效益提高，比如支付给“国培”学员生活补助和交通补助费用，顶岗实习学院的生活补助、交通补助，缺少对其所在地区生活水平、物价水平、交通成本调研，制定的补助标准有的过低满足不了实际需要，有的过高导致财政资金浪费，既不利于“国培”项目实施，也不利于资金效益提高。

2．预算执行管理需要加强

专项经费的预算管理，比较常见的情况是“重分配、轻管理”“重投入、轻考核”，容易造成财政资金闲置、浪费、效益低下等问题，影响到政策的贯彻落实。从F高校“国培”项目经费使用看，虽然在财务部门和承训部门共同努力下，项目经费最终能够执行完毕，但是存在着项目预算执行效率低、进度慢，年末大量资金结转，影响资金效用发挥，例如2013年结转资金160.6万元，占财政投入的28.2%，2014年结转资金148.4万元，占当年该项目投入的21.7%，其中原因一是财政拨款迟缓，2013年，资金剩余较多的主要原因在于财政11月份下达563万用款额度，2个月的时间执行完毕，显然困难。二是政策执行环境变化大，如在F高校“国培计划”项目实施过程中，学员和外请专家住宿、餐饮费用是比较麻烦的事情，按照要求，上述支出需要实行政府集中采购，考虑学员住宿安全性、价格合理性、学习方便性，以及培训宾馆的营业淡旺季定价标准差异，通过政府集中采购要么服务差、价格贵或者采购时间较长，满足不了住宿需要；还有是顶岗实习“影子教师”生活费用支出，按照要求，形成开支只能通过公务卡或财政直接支付的形式进行支付，这在偏远农村地区都不具备条件，致使专项资金支付不掉，预算执行进度慢，效率低；三是项目预算设计问题，为提高教学研究水平、促进“国培”学员参与研究的积极性，根据“国培计划”项目预算安排，每年切出一定比例的资金，用来资助 “国培”研究课题，并且实行项目结题后资助形式，一定程度上影响了预算执行。

3．项目评价体系需要完善

根据教育部门“国培计划”项目绩效考评要求，遵循科学有效、分类考评的原则，坚持激励与约束相结合、定性与定量相结合、自评与他评相结合，“国培计划”项目绩效考评内容包括业务考评和财务考评，业务考评主要包括对项目设计、实施过程和培训效果等方面的考评，考评权重为 70%，财务考评主要包括项目经费预算执行、财务管理和会计信息质量的考评，考评权重为 30%，根据考评情况将考评结果划分为优秀、合格和不合格三个等级。总体来说，目前的考评体系基本适应“国培计划”项目的考核需要，反映出“国培计划”项目的业务特点、培训水平，但是“国培计划”评价体系还有完善空间，按照美国学者柯克帕特里克（Donald.L.Kirkpatrick）提出的柯氏四级培训评估模式(Kirkpatrick Model)来看，假设将“国培计划”评价体系分为四个层次，即“4R”分类：R1-反应评估(Reaction)层次 ：评估被培训者的满意程度；R2-学习评估(Learning) 层次：评估被培训者的学习获得程度；R3-行为评估(Behavior) 层次：评估被培训者的知识运用程度；R4-成果评估(Result) 层次：计算培训创出的经济社会效益，现行评价体系多以受训学员“满意度”为主要表现形式的R1、 R2评估层次，缺少动态、长远的“效应性”“运用性”指标，评价的指标注重当前，局限短期，评价效果就会打折扣，需要适度增加反映训后知识运用程度、教学科研业绩提升、社会效益扩大方面指标。

4．项目监督力度需要加大

F高校“国培计划”专项经费监督有内外两种监督，外部监督有财政部门和教育主管部门双重监督，财政部门主要采用网络远程监控，依靠国库集中支付平台进行财务监控，由于监督较远，并且是网络监督，效果不够理想。主管部门主要是业务监督，项目实施结束后，主管部门组成项目考评组，到承训学校现场考评，翻阅项目申请资料、发放项目测评表，听取项目实施汇报，查看项目财务资料，由于时间较短，并且侧重于事后监督，监督效果不够明显。内部监督主要依靠学校内设财务部门，实行财务监督，尽管财务部门负责项目经费日常核算，对经费的管理最直接、最有效，但由于财务作为单位内部经费管理主体，难以克服“内部人”的监督弱势弊端，切实履行监督职责，从而使对专项资金监督陷入财政监督距离远、主管部门监督时间短、内部机构监督“心太软”的尴尬局面。

三、F高校“国培”计划项目管理对策与建议

1．提高预算编制水平

提高专项经费编制水平，首先要规范预算编制，参考政府收支科目，既要按照支出功能科目编制，也要按照支出经济科目编制，支出经济编制到项级，只有按照规范科目编制预算，才能更好地和财务会计科目对接，更利于对项目支出进行绩效评价；其次是要细化预算编制，要按照专项管理需要和学校管理实际，不但编制“国培计划”总项目经费预算，还要编制“国培计划”子项目预算，从预算角度构建“国培计划”子项目承训单位（各二级学院）、国培项目归口管理部门（继续教育学院）、学校（财务部门）”三级专项经费管理模式；属于政府采购范围的物品清单，要“编早、编实、编细”，对培训学员生活费、住宿费，顶岗实习学生的交通费、生活费，“送培送教”专家课酬费等，综合考虑实际情况、完善定额标准，加强定额运用，发挥定额标准对项目预算编制的支撑作用。编制预算目标明确、切实可行，设定时效。再次要编制平衡预算。考虑到“国培计划”项目内设课题结题后资助的具体特点和资金单位时间性实际情况，尝试编制项目周期平衡预算，而非编制自然年度平衡预算，推进专项经费中期财政规划和部门滚动规划管理改革，强化规划对项目建设周期预算的约束，增强预算的前瞻性和可持续性。

2．强化预算执行管理

加快项目预算执行进度，首先要加快项目预算审批进度，鉴于“国培计划”项目以农村中小学教师为主要培训对象特点，考虑中小学寒暑假相对空闲实际，将短期培训集中到寒暑假时间段进行，相应国培预算经费下达也要提前，考虑财政预算审批流程、政府采购流程、承训学校实施流程时限要求，建议财政部门将“国培”专项经费提前到5月底下达，避免出现“一年预算、预算一年”的现象，为承训学校预留更长的执行期，从而保持预决算的协调性。其次是要转变预算执行观念。管理部门认识到专项经费不但关系党和国家各项重大政策的贯彻落实，也关系政府公共服务水平和财政管理水平的提升，摒弃传统“重分配、轻管理；重申请、轻使用”的惯性思维，牢固树立“预算分配有目标、预算执行有监控、执行结果有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的绩效预算理念，紧绷“花钱必有效、无效必问责”神经，适应国家财政国库集中支付、政府采购公务卡管理等改革新形势、新要求，实行校内专项经费每月通报制度、子项目承训部门负责人约谈制度，加快预算执行进度，减少财政资金闲置浪费。最后是主管部门和财政部门要考虑农村和基层实际，及时调整政策，实行顶层设计和基层实践相结合，适应基层实际，避免“病症在基层、病根在上层”的现象，使政策落地生根、开花结果。

3．完善指标评价体系

科学的项目评价指标是专项资金绩效管理考核的关键，由于项目支出内容的多样性、项目业务的复杂性、项目实施的动态性，增大了项目评价的难度，同样，项目评价体系也要随项目的变动而不断进行更新完善。针对“国培计划”项目评价来说，在现有评价体系基础上，按照“国培计划”项目政策定位、绩效目标、结合“国培计划”项目业务特点，动态调整情况，根据相关性、重要性、可比性、科学性原则，不断调整完善评价指标，形成全过程、有层次、分类别的绩效考核体系，重点要适度增加训后指标有效性评价，建议增加被培训学员训后教学质量提升、科研成果质量、学生评价满意度、学校同事认可度等可持续影响指标。如图3：

4．加大项目监督力度

为了提高资金使用效益，进一步发挥专项经费效应，需要借助监督力量，围绕专项预算目标，督促政策落实，逐步建立以政府监督为主导、单位内部监督为基础、外部监督为补充的监督体系。首先创新政府监督手段，对于财政监督，加快国库集中收付平台建设，整合电子票据管理、非税收入管理、部门预算管理模块，细化预算编制，强化财税库银直联互通功能，充分发挥国库集中支付监控预警功能。对于教育主管部门监督，改变主管部门训后临时抽调专家现场评估为“培训单位自评、被训单位初评、培训学校互评、培训专家点评”四级评审模式，并对不同级次评审主体赋予不同权重，进行评价考核。其次是加强内部监督。积极引入内部审计监督力量，发挥内部审计部门专业优势，从专项经费预算编制、预算执行、预算绩效评价进行全过程专项跟踪审计，形成基础性、日常性监督。最后是接受外部监督，加大单位财务信息公开力度，定期或不定期公布专项经费使用情况，主动接受社会监督，主管部门创造条件，必要时采取购买社会服务方式，委托会计师事务所等第三方中介机构审计监督。

[1]苏姗姗，董小平.“国培计划”项目质量评估模式[J].构建中国教育学刊,2012，（3）.

[2]李桂荣，韩肖艳.“国培计划”绩效评价指标体系与抽样研究[J].教育发展研究，2014，（4）.

[3]姜村.“国培计划”项目效益最大化研究[J].继续教育研究，2014，（8）.

Studying on the Achievements Management of University’s Special Funds——Taking F college’s National Training Program as Example

ZHANG Ling-yun，YANG Huai-wei
(Fuyang Normal University, Fuyang 236037 Anhui)

To carry out achievements management is the effective reform way to solve the problem of the benefit and efficiency of financial fund. So it is the question that educational financial workers should think deeply on how to make the full usage of the special funds. The paper takes F college’s national training program as the example, analyzing the planning , the execution , the examination and the supervision of the item and putting forward the suggestions on how to strengthen the planning level, enlarge the execution, perfect the evaluation index and strengthen the result opening.

“the National Training Program”; achievement budget; special funds

F213.5

A

1004-4310（2015）03-0110-05

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.03.026

2015-02-17

阜阳师范学院“国培计划”立项项目“高校专项经费绩效管理研究——以F高校‘国培计划’项目为例”（FYGP1404）。

张凌云（1975-），女，安徽阜阳人，会计师，研究方向：高校财务管理；杨怀伟（1978-），男，安徽太和人，会计师，研究方向：高校财务管理，高校审计。