国有林场林区改革 撑起生态和民生的双栀船

耿国彪

“我1999年8月参加工作，因单位不景气，发不出工资，我只是到林场报了一个到，没有实际上一天班，就被迫外出打工了。在外打工十多年，虽然也能赚一些钱，但是上有老，下有小，照顾不到家里。这次有幸享受到国有林场改革政策，我又回到林场上班了，还参加了社会养老保险，可以更好地照顾家庭，以前真的想都不敢想，非常感谢党和政府的好政策！”这是江西丰城市国有株山生态林场职工李小平的心里话。

“以前我们护林员工资待遇很低，人均每年平均七千多元，居住在五六十年代的土木结构房子里，有些站点还没有通电，生产生活条件很差。国有林场改革工作开始以后，我们确定为全额事业单位，按照档案工资全额发放，人均每年拿到了3.5万元。站上盖起了平房，有些站上还盖了二层办公楼，站点全部接通了电，安装了自来水，从根本上改善了我们的生产生活条件。”甘肃庆阳市蒿咀铺林场护林员徐拴成告诉记者。

没有集体林权制度改革时的轰轰烈烈，国有林场林区改革像一场润物细无声的春雨飘落在中国大地。

新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场和国有林业局。全国现有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县（市、区）。国有林场大多地处江河两岸、水库周边、风沙前线、黄土丘陵、硬质山区等区域。国有林区是在新中国成立之初为了生产木材和管理森林分别在东北内蒙古、西南、西北森林资源丰富的地区建立的，共计在黑龙江、吉林、内蒙古、云南、四川、青海、陕西、甘肃、新疆9省区建立了138个国有林业局，其中在黑龙江、吉林、内蒙古3省区范围内的87个国有林业局组成了重点国有林区。

长期以来，国有林场和国有林区管理体制不顺，经营机制不活，投入渠道不畅。国有林场主要承担保护培育森林资源任务，虽为事业单位却实行企业化管理，经费自收自支，“不城不乡、不工不农、不事不企”，没有明确的支持政策和稳定的公共财政投资渠道。国有林区产权虚置，政事企不分，林区经济发展长期过度依赖森林资源消耗，导致可采资源枯竭、森林和湿地面积减少、自然生态系统严重退化、产业结构单一、经济转型困难，陷入“资源危机、经济危困”局面。国有林场和国有林区普遍面临着资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难、发展陷入困境等问题。推进国有林场和国有林区改革势在必行。

今年2月8日，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，以坚决守住生态保护红线、确保森林资源总量增加和着力解决国有林场国有林区职工就业和社会保障为主要目标的这项改革，像春风一样将吹遍中国大地。

为国有林场林区减负

“我场创办于1956年，从20世纪80年代开始，随着财政体制的改革，林场由全额拨款事业单位改为自收自支事业单位，得不到政府政策、资金的支持，林场发展每况愈下，大批职工不得不另谋出路，林子也没有精力进行管理和培育。2014年底，借助国有林场改革的东风，县政府将我场的经费开支列入财政预算，进入县财政核算中心，彻底解决了我场的资金瓶颈，为全体职工的生存解除了后顾之忧，职工年收入从2012年前承包林地的8000余元提高到现在的8万余元，收入增加了10倍，使我们可以一心一意地保护好这片珍贵的森林资源，为国家守住这片绿水青山。”浙江省武义县林场场长张秀岳说。

经过长期建设和发展，国有林场和国有林区成为我国最重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，发挥着为生态安全守底线、为民生福祉作保障、为经济发展拓空间、为科技进步作示范的重要作用，在维护国家生态安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全，促进国家经济建设等方面作出了重大贡献。但是国有林场和国有林区在发展中也付出了沉重代价，面临的困难和问题日益严重。

从20世纪五、六十年代开始，国家在无林少林、荒山集中连片地区兴办以造林和资源培育为主要任务的国有林场。这期间，国有林场是按全额拨款事业单位管理的，基本上以国家和省（区、市）直管为主。当时每年由中央财政下拨的事业费1亿多元，基本建设资金1亿多元。从80年代初开始，国家开始将国有林场逐步下放，事业费不断核减，逐步成为了差额拨款事业单位。90年代开始，国有林场进一步转为自收自支的事业单位，既得不到事业单位正常发展应享受的扶持政策，也得不到企业应享有的自主权和经济政策。进入90年代后期，随着实施以生态建设为主的林业发展战略，以及国家对生态重要和生态脆弱地区森林资源实行禁伐限伐政策，国有林场主要任务转为以森林资源保护为主，营造林和木材采伐等生产任务减少，林场富余职工大量增加。由于缺乏正常稳定的经费来源，且富余职工的人数不断增加，林场发展陷入困境，政策边缘化、职工贫困化问题十分突出。

国家林业局国有林场和林木种苗工作总站总站长杨超说，国有林场虽然为事业单位，却长期实行企业化管理，经费自收自支，得不到公共财政的支持。“不城不乡、不工不农、不事不企”，大多数国有林场苦于“找饭吃”，无法将主要精力集中到森林资源保护和培育上来。

此次改革，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全，并合理界定国有林场属性。将国有林场分为三类：第一类，原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；第二类，原为事业单位的国有林场，基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务；第三类，目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。

2013年8月5日，经国务院同意，河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃等7省率先进行国有林场改革试点。一年多时间以来，各试点省按照国家关于国有林场改革试点工作的总体部署，取得了阶段性成效：江西、浙江、甘肃、山东、河北试点地区国有林场已绝大部分界定为公益服务事业单位，试点地区在职职工基本养老和基本医疗参保率分别比改革前提高了16.4和37.4个百分点，学校、医院等社会职能基本剥离。

江西省会昌县林地面积331.04万亩，森林覆盖率79.47%，林木蓄积量845万立方米，是全省重点林业县之一。全县有8个国有林场（站），职工总数1226人。2009年，会昌县启动了国有林场改革，到2013年底，国有林场改革基本完成。

虽然会昌县是国家贫困县，但在国有林场改革一开始，会昌县就明确了再苦不能卖林场，再穷不能欠职工，再多的改革资金也由政府出。在职工大会召开前县财政拨入专项资金7000万元到林业局专帐，确保改革资金一次性清偿到位。

改革前，会昌县的8个林场均实行企业管理，所以开支都必须依靠自身生产经营所得解决。改革后，将8个国有林场整合为两个公益性事业单位，编制内人员经费和机构经费纳入财政预算，生产所需经费采取政府购买劳务方式解决，所需费用由财政专项列支。

重组后的林场实行新的经营理念和创新管理模式，职工工作积极性不断提高，国有林场的林地林木也得到了切实有效的保护和管理。通过改革，建立了以政府投入为主的国有公益林管理机制，使国有林场森林资源得到了有效保护，不仅没有变卖一亩林地林木，而且通过加强森林抚育经营，使森林资源质量得到了提升。

山东省泰安市徂徕山林场始建于1956年，横跨泰安市岱岳区和新泰市，经营面积13.5万亩，是山东省第二大国有林场。林场作为大汶河的重要发源地，对保护东平湖的水质资源起着重要作用，对国家南水北调工程的实施具有重大影响。

林场原为差额拨款事业单位，底子薄、创收少，债务高达5000多万元，部分职工十余年未领到工资，170多名职工外出打工。为解决13.5万亩森林资源保护问题，促进林场健康发展，在国有林场改革试点的推动下，泰安市委市政府将林场定性为全额拨款事业单位。这既为林场职工提供了生活保障，提高了林场干部职工的地位，又解决了职工的后顾之忧。

改革后，外出打工的170余名职工全部回场上班，极大地加强了防火一线的力量。森林蓄积量由2004年的36万立方米，增加到现在的46 万立方米；森林覆盖率由2004年的80.2%，提高到现在的87.8%。

浙江省丽水市白云山生态林场，创建于1927年，是浙江省4个最早建场的国有林场之一。经营总面积3.95万亩，林木蓄积28.3万立方米，森林覆盖率达98.4%。原为差额拨款的事业单位。

2006年，丽水市根据白云山生态林场基础薄弱，效益低下，经营困难、职工无保障的状况，启动林场改革，增强造血功能，探索林场可持续发展新路。他们将林场定性为公益型国有林场，按照准公益类事业单位管理。林场发展目标也由“砍树经济”向“看树经济”方向转变。

近年来，林场紧紧围绕“绿水青山就是金山银山”指导思想和林业“优化生态、改善民生”核心任务，在“巩固改革成果，加快转型发展”上下功夫，全力打造“四型林场”。通过生态林场建设，林场年采伐限额从十年前的3000立方米，下降到目前的300立方米，完全停止经营性主伐。森林蓄积量从2008年的23.4万立方米提高到目前的28.3万立方米，优质的森林资源成为了林场真正的精华所在。如今，白云森林公园已经成为了丽水的“城市名片”。

据了解，国有林场和森工企业经济困难，债务负担沉重。目前全国林场拖欠债务276.2亿元，其中金融机构债务58亿元，很大一部分无力偿还。累计拖欠职工工资70亿元，拖欠退休金13亿元。累计拖欠养老保险费50.2亿元，拖欠医疗保险费14.2亿元。各重点国有林区累计拖欠金融债务209.9亿元，其中无力偿还的金融机构债务133.1亿元，每年需要承担利息等大量的财务费用。

此次改革提出，加强对国有林场的财政和金融支持。针对国有林场改革，由中央财政安排资金，对地方实行一次性补助，主要用于解决林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题。省级财政要安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场。将国有贫困林场扶贫工作纳入各级人民政府扶贫工作计划，加大扶持力度。

杨超说，此次国有林区改革，关键在于厘清中央与地方、政府与企业各方面关系，推进政企、政事、事企、管办分开，健全森林资源监管体制，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。在地方人民政府职能健全、财力较强的地区，可一步到位，剥离企业的社会管理和公共服务职能，人员和经费交给地方人民政府承担；在条件不具备的地区，先行在内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地人民政府。按照“机构只减不增、人员只出不进、社会和谐稳定”的原则，对森工企业分类制定改制改革方案，逐年减少管理人员，逐步形成精简高效的国有森林资源管理机构，依法负责森林、湿地、野生动植物资源和自然保护区管理、森林防火、有害生物防治等工作。

为生态安全加码

近年来，我国林业和生态建设取得了巨大成就，但从总体上看，我国仍然是一个缺林少绿的国家，生态问题依然是制约我国可持续发展的突出问题，生态差距依然是我国与发达国家的主要差距，生态建设依然是全面建设小康社会的艰巨任务。

国有林场是我国林业建设的主力军，维护着国家生态安全最重要的基础设施，管护着我国最优质、最稳定、最完备的森林资源和生态系统，是我国森林资源最精华的部分，大多位于大江大河源头、主要水库周围、黄土风沙前线等重点生态区域和生态脆弱区，在应对气候变化、涵养水源、保育土壤等方面发挥着不可替代的重要作用。

本次国有林场改革，就是要彻底明确国有林场保护培育森林资源、维护国家生态安全的功能定位，按照公益事业单位要求纳入财政预算管理，使政府切实承担起生态建设保护的主体责任，该政府办的就要政府办，保护和培育好我国珍贵的国有森林资源，有效增强国有森林资源生态功能，为留住蓝天绿水青山发挥骨干作用。

长期以来事业单位企业化管理、不城不乡、不工不农、不事不企，林场既不能像农民一样有收益权，也不能像企业一样自主经营，还不能与其他社会公益事业单位一样得到公共财政的支持。各级政府对国有林场没有明确的政策支持和投资渠道，国有林场基础设施建设欠账严重。

据统计，还有486个林场场部不通公路，170个不通电，575个不通电话，1575个存在饮水安全和吃水困难。内蒙古鄂尔多斯市中和西林场地处沙地深处，距市所在地只有100多公里，但由于不通公路，吉普车也需走一天才能到达。陕西渭南市花园林场由于交通不便，林场订阅的报纸只能送到林业局，等到有人来林场时才能送达，经常是十几天甚至一个月以后才能见到报纸。陕西周至县永红林场汪家坡站由于不通电，护林员的手机无法充电。如果遇到紧急情况，连汇报的电话都打

不成。

此次改革提出，加强对国有林场基础设施建设的支持。国家结合现有渠道，加大对国有林场基础设施建设的支持力度。各级人民政府将国有林场和林区基础设施建设纳入同级规划统筹安排。将国有林场道路按属性纳入相关省区公路网规划。加快国有林场电网改造升级。积极推进国有林场生态移民。经城市人民政府批准，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程。

各地在国有林场改革试点中，一定程度上增加了林场基础设施建设投入。浙江省出台了《国有林场基础设施建设规划》，计划到2020年累计投资8.9亿元用于林场基础设施建设。截止目前，全省已经完成投资3.4亿元，一些国有林场基础设施状况得到了改善；有些地方将林场纳入到“新农村建设”、“山区经济发展”等工程之中，让林场享受到了与周边农村同等的扶持政策。山东省泰安市人民政府和有关部门自改革试点确定以来，共安排徂徕山林场路、水、电、讯、房和林火视频监控等基础设施建设投资1.56亿元，是徂徕山林场自1956年建场以来基础设施建设累计投资的7.8倍。

据统计，由于明确了事业单位属性，试点林场将更多的精力集中到森林资源培育和保护上来。试点林场2014年造林面积比2012年增加65万亩，森林抚育面积增加120万亩。一些省份全部或部分停止了林场商业性采伐，违规采伐得到有效控制。据了解，在改革过程中，没有发生一起重大破坏国有林场森林资源的案件。

国有林场和国有林区森林资源质量高、景色优美，是社会公众休闲游憩和度假养生的理想场所。有2570个国有林场建立了森林公园，占全国森林公园总数的90%，有242个国有林场建立了湿地公园，占全国湿地公园总数的50%，全国许多著名的国家风景名胜区和世界自然历史文化遗产，如黄山、泰山、九寨沟、张家界等也都坐落在国有林场的经营区内。据不完全统计，目前每年到国有林场旅游休闲的游客高达5亿人次，且呈快速增长态势，仅2014年“十一”黄金周到国有林场旅游休闲的人数达5000万人次。

国家林业局国有林场和林木种苗工作总站副总站长刘春延说，通过国有林场改革，将在理顺国有林场管理体制、确保财政保障的基础上，使国有林场一心一意地培育好这部分优质森林资源，建设美丽景区免费向社会开放，并不断加强国有林场道路、供电、供水、通讯、管护用房等基础设施建设，优化林区环境，为公众健身养生、观光游览、科普考察等提供便利条件。

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。经过改革开放30多年的发展，我国人民群众的需求结构发生了很大变化，30年前人们盼“温饱”、“求生存”，现在人们对优质生态产品的需求越来越迫切，期盼更多的蓝天白云、绿水青山，渴望更清新的空气、更清洁的水源。

东北、内蒙古重点国有林区目前森林资源以中幼林为主，可采资源逐渐枯竭，森林蓄积只有2.68亿立方米。与开发初期相比，大小兴安岭林区林缘向北退缩了100多公里，湿地面积减少一半以上。

为此，国家将加快制定全国天然林保护实施方案和天然林保护条例。把所有天然林都纳入保护范围，划定保护红线。分三步全面停止天然林商业性采伐：扩大东北内蒙古重点国有林区停止天然林商业性采伐试点；在此基础上，停止国有林场和其他国有林区天然林商业性采伐；全面停止天然林商业性采伐。

有关专家对本刊记者说，实施停伐政策，标志着国有林场和林区从开发利用转入全面保护的历史发展新阶段。停伐打破了国有林场和林区原有利益链条，形成倒逼改革机制。这也是本次改革的亮点之一。

此次改革突出了森林资源管护机制创新。国有林场公益林日常管护引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。国有林区采取行之有效的管护模式，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。

这是国有林场林区经营管理的福音，更是国家生态安全的福音。通过改革，天然林资源将得到全面保护，林区职工的生产生活也得到了有力地保障。

改善民生奔小康

“深深地感谢林业局和党委政府，拿到社保工资解决了我家的生活收入来源，从10多年来每月领取385元的生活困难补助到如今每月按时领取2100元的养老金，真是不敢想象，也想象不到啊！苦日子过惯了，精打细算惯了，现在有钱了还真不知道怎样花了！”江西新建县岭背林场退休职工蔡恒美微笑着说。

江西宜春市袁州区天台山林场退休职工赵佰平开心地告诉记者，原来事业性质林场没有特殊工种，不能办理提前退休。现在我们事业性林场也可以办理提前退休了。我一直是营林工，2014年下半年办理提前退休手续，现在的工资1800多元，比上班时还多。

“近年来，在国家国有林场改革政策的推动下，林场面貌大为改观，职工生活显著改善，8个林区的管理房已有7个林区得到了改造，一线职工也住进了能上网、有电视、生活设施齐全、环境整洁、安全的房屋，职工收入有了较大的提高，年均收入达七万元。这些变化让我们由衷地感谢党委、政府的好政策。” 浙江省庆元县实验林场场长吴小林说。

从长期生活在林场一线的干部职工话语中，我们不难看出如果没有国有林场改革，他们的生活将依然困窘。这也是众多国有林场林区职工生产生活的真实状态。

60多年来，国有林场各项事业尽管取得了辉煌的业绩，特别是在培育和保护森林资源方面的巨大成就，得到了社会的公认，但是，受到体制机制的制约和国家政策的影响，国有林场发展面临许多困难和问题。

长期以来，国有林场坚持“先治坡、后治窝，先生产、后生活”的建设原则，自身历史欠账十分严重。20世纪70年代以来，国有林场层层下放到县级管理，财政保障明显不足。特别是进入21世纪以来，随着实施以生态建设为主的林业发展战略，国有林场木材采伐大幅减少，生态功能成为国家对国有林场的主导需求。在自收自支事业单位管理体制下，国有林场职工缺少收入来源，生活非常困难。据统计，2013年国有林场在职职工人均收入1.8万元，仅为全国城镇职工收入的35.3%。有60%的林场不能按时足额发放工资。全国国有林场已累计拖欠职工工资70亿元，拖欠退休金13亿元。还分别有10.8万和14.7万国有林场在职职工没有参加基本养老保险和基本医疗保险。

近几年通过实施国有林场危旧房改造，林场职工住房条件已经得到较大改善。但是管护用房大部分还是上世纪五六十年代修建的土坯房，很多已经成为危房。尽管在国家层面已经将国有林场纳入农村公路建设、电网改造升级、安全饮水等规划范围，但是由于体制等原因，国家安排的投资很难落实到国有林场。林场基础设施十分落后，民生问题突出。

“护林员经常是趁出去巡查时，到村民家里充充电。同时，国有林场职工常年在高海拔、高寒、潮湿的极端艰苦工作环境下作业。但是，林场职工相应的补助和待遇却很少。据调查，80%的职工没有得到加班费和高寒等补助，仅有12%的职工表示林场能够按时足量发放劳保用品，有50%的职工表示从未组织过体检，有34%的职工患有关节炎、风湿等疾病。”刘春延说。

我国将在2020年基本建成小康社会，如果国有林场林区职工生产生活条件不能改善，势必会影响到全面建成小康社会的进度。因此，这次改革将改善民生提到了重要位置。

刘春延向记者说，此次改革，将国有林场事业编制从目前的40万个精简到22万个左右，事业编制主要用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级财政预算。现有48万名在职职工中，除22万名管理、专业技术和骨干林业技能人员纳入事业编制外，其余26万人通过多种途径妥善安置：14万人采取购买服务方式从事森林管护抚育，7万人从事林业特色产业，并逐步过渡到退休，另有5万人通过职业技能培训引导转岗就业。在国有林场内部管理上，实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度，充分调动职工积极性。对林场从事的商品林采伐、林业特色产业和森林旅游经营活动，严格实行“收支两条线”管理。

据了解，一年多来，各省试点林场参加基本养老保险职工数由改革前的75683人增加到93510人，占在职职工总数的86%，提高16.4个百分点；参加基本医疗保险职工数由改革前的55297人增加到99435人，占在职职工总数的91%，提高37.4个百分点。在岗职工年工资收入由改革前的2.3万元/年提高到2.94万元/年，增加6400元。江西省国有林场职工养老参保率为96%，医疗保险参保率为97%，比改革前分别提高了18个百分点和23个百分点，预计年底将全面解决林场职工参加养老保险和医疗保险问题；全省已审核认定从事特殊工种人数8155人，已办理了特殊工种提前退休手续人数7623人。浙江省、山东省、甘肃省试点地区国有林场职工已经全部参加了基本养老保险和基本医疗保险，湖南省养老保险参保率达94%，医疗保险参保率达70%。浙江省林场职工工资和社会保险均纳入当地财政预算管理，基本跟当地同类事业单位职工同等待遇，工资水平较以前大幅度提高，如丽水市白云山生态林场职工年均工资从改革前的2.5万元提高到目前的6.9

万元。

“山定权，树定根，人定心”是对2003年开始试点的集体林权制度改革的准确描述。而国有林场林区改革以明确公益性属性和纳入同级财政支出做到了“人定心，树定根”，因为这一切都缘于一个生态的梦想。

60多年来，广大国有林场林区干部职工为了国家生态建设，几十年如一日扎根基层，无私奉献，坚守信念，艰苦创业，用自己辛勤的汗水染绿了祖国座座荒山，孕育了“塞罕坝精神”、“原山精神”等林业精神的代表，涌现出了王有德、孙建博、郑培宏等一大批得到党和国家充分肯定的英模人物，成为林业精神的重要源泉。

今天，踩着时代的脉搏，国有林场和国有林区改革在春天起航。

春天孕育着希望，春天的森林充满勃勃生机。全面推进国有林场和国有林区改革的大幕已经拉开。我们都满怀期待，期待金秋能够收获改革的累累硕果。