青海省生态畜牧业政策效应与评价研究

何在中等

摘要

国家对草原生态特别是西部牧区的生态保护高度重视，相应出台草原生态奖补等措施，打破了西部牧区传统畜牧业生产中人、草、畜的要素安排模式。如何在草原生态环境保护“新常态”下，实现西部牧区经济功能、社会功能、生态功能的协调统一，已引起各级政府和社会高度重视。为实现畜牧业可持续发展，青海省从2008年开始在牧区六州试点开展了生态畜牧业建设，实现了牧区外部性的内部化从而形成牧区经济、社会、生态三大功能协调发展。本研究运用层次分析法，就青海省2008-2010年草原生态畜牧业发展的政策效益构建AHP评价模型。建模过程中，将青海省生态畜牧业发展的政策效应评价分成三个层次；将政策效应评价指标分为经济指标、社会指标和生态指标等三个方面，具体包括畜牧业产值、种羊场能繁母畜数、种牛场能繁母畜数、生态畜牧业合作经济组织数量、农村居民家庭经营牧业收入、金融机构人民币存款余额中农村牧区存款、牧区县定居牧户数、草原建设人工种草当年新种面积、草原建设围栏草场面积等9个细化指标。通过模型分析显示，2008-2010年生态畜牧业政策效应评价排序结果为：①2010年0.643 0，②2009年0.220 1，③2008年0.136 9； 2010年和2009年政策效应均优于2008年政策效应，2010年政策效应最佳。模型分析得出的政策含义主要有：生产发展、生态好转、牧民持续增收的生态畜牧业发展模式已成为当前草原生态环境保护“新常态”下畜牧业发展的重要选择。

关键词生态保护；畜牧业；政策评价；层次分析法

中图分类号F062.2；F320.3文献标识码A文章编号1002-2104（2015）06-0174-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.06.024

我国西部牧区畜牧业具有多重功能：一是经济功能，畜产品生产是畜牧产业和牧区经济发展的重要推动力；二是社会功能，西部牧区大多为少数民族聚集区，畜牧业是牧民增收主渠道，其发展关系到民族团结和边疆稳定；三是生态功能，畜牧业发展通过影响牧区生态涵养进而影响到国家生态安全。在实际功能发挥中，这三种功能具有以下关系：首先，社会功能和生态功能是在经济功能发挥基础上产生的，因此，具有强烈的正外部性；其次在市场机制下，经济功能可以直接通过牛、羊肉等产品价格体现出来，但社会和生态功能并不能进入市场交易体系；再次，过度强调经济功能，将导致生态功能的弱化。由此引出重要的研究课题：怎样的制度安排能更好实现西部牧区外部性的内部化从而形成牧区经济、社会、生态三大功能协调生效，如何更合理评价这一制度安排的效应？

1文献综述

理论界关于外部性内部化的政府干预已形成共识，诺斯认为，“国家提供的基本服务是博弈的基本规则，这些规则都有两个目的：一是，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。这第二个目的将导致一系列公共（或半公共）产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用”[1]。

当前，国内学者分别从制度安排、路径选择、效益评价等多个角度就外部性内部化的具体问题特别是生态环境领域展开了大量研究。如关于环境管理外部性的内部化问题，宋国君等人认为，外部性既然存在于市场之外，其内部化必然需要政府的恰当干预[2]；关于畜牧业外部性问题的研究，李双元等认为，“生态畜牧业建设是青海高原地区解决‘三牧问题，实现生态保护与经济发展双赢的有效途径，对青海乃至全国生态环境的改善具有十分重要的现实意义”[3-6]；关于畜牧业发展政策评价的问题，张智贝等用因子分析模型对青海藏区55家生态畜牧业合作社开展了绩效评价[7-8]，陈海燕用OECD的方法测算了中国畜牧业的生产者支持水平并对政策的结构进行了分析[9]，李双元用案例分析法以梅陇个案为例，对青海省生态畜牧业发展模式进行了深入分析[10]。本研究主要运用层次分析法就青海省2008-2010年草原生态畜牧业发展的政策效应构建AHP评价模型，并对生态畜牧业政策实施前后的效应进行评估和对比分析。

2青海省生态畜牧业政策内涵和效应

2.1政策内涵

生态畜牧业是运用生态系统的生态位原理、食物链原理、物质循环再生原理和物质共生原理， 采用系统工程方法， 吸收现代科学技术， 以发展畜牧业为主， 农、林、草、牧、副、渔因地制宜， 合理搭配， 以实现生态、经济、社会效益统一的牧业产业体系， 是技术畜牧业的高级阶段[11]。

为实现畜牧业可持续发展，青海省从2008年开始在牧区六州试点开展了生态畜牧业建设。青海省生态畜牧业建设更加注重草原生态保护和畜牧业可持续发展，生态畜牧业建设的政策目标落脚于生产发展、生态好转、牧民持续增收，生态畜牧业建设主体以生态畜牧业合作经济组织为重要载体，生态畜牧业建设主要做法包括实行以草定畜、良种繁育体系建设、畜牧业服务体系建设、饲草料种植、牧民培训等方面。

2.2政策效应

在生态畜牧业政策指引下，青海省畜牧业发展实现了经济功能、社会功能和生态功能的平衡发展。

2.2.1经济功能

一是畜牧业组织化程度得到提高。青海省农牧厅《青海省生态畜牧业建设情况汇报》显示，截止2013年7月，全省牧区883个纯牧业的生态畜牧业建设村全部组建了生态畜牧业专业合作社，入社牧户11.5万户，占建设村牧户总数63%；883个村累计整合草场1.95亿亩，占建设村草场总面积51%，整合牲畜838万头只，占建设村牲畜总数56%。

二是畜牧业增长方式实现转变。生态畜牧业建设借助良种繁育体系建设等手段实现了能繁母畜数量稳中有增，有效提升了种畜生产能力和畜牧业生产力，转变了畜牧业畜牧增长方式，畜牧业产值稳健增长。《中国畜牧业年鉴》显示， 2011年青海省种羊场能繁母畜数达88 034只，较2008年45 200只增长94.77%；种牛场能繁母畜数达28 005头，较2008年6 300头增长344.52%；畜牧业产值达119.3亿元，较2008年89.2亿元增长33.74%。

2.2.2社会功能

一是牧民人均收入显著增加。青海省农牧厅《划时代的伟大变革——发展中的青海生态畜牧业》数据显示，2011年底，青海省生态畜牧业建设的30个示范村和25个运行较好的建设村，人均纯收入达5 282元，较全省牧民人均纯收入4 279元高出23.44%元，人均纯收入中牧业收入4 396元，占83.2%；其中5个牧区州25个生态畜牧业合作社有19个合作社牧民人均收入高于全省水平，有11个合作社牧民人均收入高于全省平均水平50%。

二是农村居民家庭牧业收入稳中有增。生态畜牧业政策的实施一定程度上推动了农村居民家庭的牧业收入，《中国农村住户调查年鉴》显示，2010年青海省农村居民家庭经营牧业收入达到1 026.2元/人，较2008年975元/人增长5.26%。

三是农村牧区持续经营能力大幅提升。随着农村牧区居民人均收入水平的提高，牧区存款存量大幅增长，为牧区抵御自然和经营风险提供了重要的资金保障，同时为牧区畜牧业生产持续经营提供了重要的资本积累。《青海统计年鉴》显示，2010年青海省金融机构人民币存款余额中农村牧区存款达755 606万元，较2008年299 121万元增长152.61%。

四是牧区县定居牧户有所增加。生态畜牧业建设推动了牧民增收，为牧民改善居所提供了必要条件，牧区县定居牧户数稳中有增，巩固了牧区社会稳定。《中国畜牧业年鉴》显示，2010年青海省牧区县定居牧户数达149 939户，较2008年136 807户增长9.6%。

2.2.3生态功能

一是草畜平衡制度基本建立。在生态畜牧业政策指引下，通过以草定畜、淘汰非生产畜等做法，畜群结构得到调整，草原生态保护“新常态”下草畜平衡得以实现。青海省农牧厅《青海省生态畜牧业建设情况汇报》显示，2013年，青海省天然草场载畜为114万羊单位，较2007年的570万羊单位下降80%。

二是草原建设成果不断扩大。《青海统计年鉴》显示，2010年青海省人工种草当年新增种草面积17.7万hm2，较2008年7.6万hm2增长132.89%； 2011年，青海省草原建设围栏草场面积875.1万hm2，较2008年8 211 hm2增长6.58%。人工种草面积稳步增加和草原建设围栏草场覆盖面的提升，有效发挥了生态环境改善功能，为畜牧业可持续发展提供了必要的资源条件。

3生态畜牧业政策效应层次分析（AHP）模型评价

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是美国运筹学家、匹兹堡大学教授萨蒂（A.L.Saaty）于20世纪70年代初提出的一种层次权重决策分析方法。该方法将与决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，进而在此基础之上开展定性和定量分析。

3.1建立层次模型

应用层次分析法将青海省生态畜牧业政策效应评价分成目标层、准则层、方案层3个层次；将政策效应评价指标设计为经济指标、社会指标和生态指标等3个方面、9个细化指标。其中，经济指标包括畜牧业产值、种羊场能繁母畜数、种牛场能繁母畜数、生态畜牧业合作经济组织数量，社会指标包括农村居民家庭经营牧业收入、金融机构人民币存款余额中农村牧区存款、牧区县定居牧户数，生态指标包括草原建设人工种草当年新种面积、草原建设围栏草场面积（见图1）。

3.2构造判断矩阵并计算检验

青海省从2008年开始试点并推进生态畜牧业发展政策，考虑到上述9项指标相关数据的可获得性和连续性，从《中国畜牧业年鉴》、《青海统计年鉴》、《中国农村住户调查年鉴》中选取2008-2010年相关数据作为参考，以体现生态畜牧业政策从无到有的政策效应。

邀请农业政策评估专家、当地农牧局官员、畜牧业合作社（养殖场）负责人等8人作为生态畜牧业政策效应评价专家。由专家利用“1-9”标度法（见表1），对各指标通过两两比较重要性程度而逐层进行判断评分，经多轮投票后确定评价因子权系数及意见趋同的评价方案，构造AHP评价模型两两比较判断矩阵。

3.3实证结果及分析

计算结果显示各判断矩阵和各层的一致性比例CR都小于0.1。说明：各判断矩阵一致性可以接受；递阶层次总排序结果具有满意的一致性。2008-2010年生态畜牧业政策效应评价排序结果表明， 2010年和2009年政策效应均优于2008年政策效应，2010年政策效应最佳（见表2）。

4启示与建议

从青海省生态畜牧业发展与成效的实证分析来看，实施相关的生态畜牧业扶持政策取得了显著成效。已经通过探索形成了以良种繁育体系建设为基础，以生态畜牧业合作经济组织为载体，通过实施以草定畜，优化畜牧业区域布局，加强畜牧业科技推广服务与劳动力培训，实现“人、草、畜”平衡的生态畜牧业发展模式。

生态畜牧业模式有利于从根本上解决畜牧业发展过程中经济功能、社会功能和生态功能难以兼顾的问题，关系到青藏高原地区乃至全国的畜牧业可持续发展、边疆稳定和生态保护大局。生态畜牧业模式的推广不能仅依靠某个省或某个地区的财力、物力、人力的投入，需要中央政府在畜牧业政策的顶层设计和制度安排上通盘全局谋划，通过奖励、补贴、税收优惠等多项措施，吸引社会各类资本，充分调动各类主体不断推进。

未来推进生态畜牧业建设，仍需重视以下几个方面：一是充分考虑东部与西部、牧区与农区的区域性差异，因地制宜实施政府扶持政策；二是完善合作社运行机制，发挥生态畜牧业合作经济组织对资源的整合优势和产业的带动作用；三是继续巩固良种繁育体系建设成效；四是着力加强科技服务体系建设；五是不断提升牧民劳动力技能。

（编辑：李琪）

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AbstractAnimal husbandry of Chinese west pastoral has multiple function： Economic function， animal husbandry production is the important driver of animal husbandry and pastoral economic development； As for social function， west pastoral is always the concentrated area of minority nationalities， where livestock supplies important products for pastoral consumption， and livestock is the main channel of improving herdsman income； Through effecting the pastoral ecological conservation， livestock development effects national ecological security. In recent years， the grassland ecology especially pastoral areas of grassland ecological protection in Western China have attached great importance， and the government has been implementing a series of measures such as Grassland Ecology Award and subsidy system. Under the premise of protecting grassland ecoenvironment， the western pastoral functions of economic， social， ecological functions coordinated development， have given rise to all levels of Government and public attention. Since 2008，pastoral area of the sixPerfectures in Qinghai Province pilot grassland ecological animal husbandry constructed to realize internalization of the externality of pastoral animal husbandry so as to form pastoral area of coordinated development. This paper used the analytic hierarchy process， constructed the AHP evaluation model of grassland ecological animal husbandry policy efficiency from 2008 to 2010 in Qinghai Province. In the model， policy effect evaluation of grassland ecological animal husbandry in Qinghai Province is divided into three levels； Policy effect evaluation indicators include economic indicators， social indicators and ecological indicators， specific including 9 refinement indicators： livestock output， number of breeding female in sheep breeding farm，number of breeding female in cow breeding farm， number of cooperative economic organizations of grassland ecological animal husbandry， rural residents family income from operating livestock， RMB deposit balance of financial institutions in rural and pastoral area deposits， settled herdsmen in Pastoral counties， added area of artificial grass in grassland construction， and fenced pasture area of grassland construction. Models analysis suggests that policy effect evaluation of grassland ecological animal husbandry in 2008-2010 for sorting results is： ① 2010 0.643 0， ② 2009 0.220 1， ③ 2008 0.136 9. The policy effects of 2009 and 2010 are better than that of 2008. There are policy implications of the analysis model as follows： Through the development of livestock production， protecting the ecological environment of grassland， increasing income of herdsmen， grassland ecological animal husbandry has become the significant choice for the development of animal husbandry under current “new normal” of grassland ecological environment protection.

Key wordsecological protection； grassland ecological animal husbandry； policy evaluation； analytic hierarchy process