迈向良法之治

2015-06-16欣华

浙江人大 2015年4期

关键词：立法法立法权设区

欣华

在“四个全面”战略布局中，立法发挥着引领推动和制度保障的关键作用。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过关于修改立法法的决定。这部“立法的法”修改出台，意义深远，成为我国立法史上新的里程碑。

“赞成2761票，反对81票，弃权33票。”2015年3月15日上午，随着张德江委员长一声“通过”，修改后的立法法出炉，成为我国立法史上新的里程碑。

历史是如此巧合。2000年3月15日，同样在庄严的人民大会堂，这部“立法的法”诞生。15年时光荏苒。中国从“有法可依”向着“良法之治”大踏步迈进。

“管法的法”必须修改好

“欲流之远者，必浚其泉源”。近些年，社会各界要求修法的呼声十分强烈。

引领改革开放，要修法。温州人，有着敢为天下先的性格。然而，在全面深化改革大潮中，温州人有了困惑。没有地方立法权，一些重大改革探索无法推进。来自温州的全国人大代表郑雪君连续两年在全国人代会上大声疾呼赋予温州地方立法权。

温州提出了一个中国很多城市共同面临的课题。“随着改革的深入，地方在立法方面的需求越来越强烈。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德说，“在全面依法治国大背景下，推动改革发展、化解社会矛盾、完善立法制度、提高立法质量，都对修改立法法提出了迫切要求。”

规范行政权力运行，要修法。一些地方行政管理部门突然发布通告，住房限购、车辆限行，让人措手不及;一些地方和部门的法规规章相互“打架”，让人无所适从……这些人民群众反映强烈的事情，需要从法治根源上寻找解决方案。

立法工作“不适应”，要修法。据全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂介绍，目前立法工作存在一些不适应改革和经济社会发展的问题，有些法律法规不能反映客观规律和人民愿望，有些法律针对性、可操作性不强，有些法律部门利益化问题突出……“短板”制约着立法提质增效发挥引领、推动、保障作用。

毋庸置疑，把这部“立法的法”修改好，意义深远。根据修改后的立法法，全国所有284个设区的市被赋予地方立法权。比照设区的市，相应赋予自治州地方立法权。广东省东莞市、中山市、甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市，比照设区的市给予地方立法权。

全国人大代表、甘肃省高级人民法院院长梁明远说，这次立法法的修改是对立法经验的全面总结，把好做法、好经验提炼吸收，并广泛凝聚共识、寻找最大公约数。这对今后制定“立得住、真管用”的法律，对全面依法治国，必将起到重要推动作用。

彰显民主分量

在此次审议过程中，不少代表对立法法草案提出审议意见。“二审稿对税种、纳税人、纳税对象、计税依据、税率都明确规定要法定，但是现在草案里，纳税人、纳税对象、计税依据、税率等要素全都消失了，这与二审稿相比变得笼统了。”审议过程中，很多代表都表示了相同意见，提出应将“税率”明确写入立法法。

“1000多名代表对修正案草案提出了具体的意见和建议，很广泛、很中肯。意见大概涉及112个方面，80多个具体问题。”郭林茂介紹。

代表的审议意见承载着民主的重量。

全国人大代表、全国人大法律委员会委员沈春耀透露，根据大会日程，11日上午全国人大法律委员会对代表们提出的有关修改立法法的意见进行了审议。会议从上午9点一直开到中午12点多，与会人员各抒己见，根据代表意见，对草案作出多处重要修改，提出了修改立法法的决定草案。

12日上午，十二届全国人大三次会议主席团举行第二次会议，听取了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作的关于立法法修正案草案审议结果的报告。经过表决，决定将关于修改立法法的决定草案提请各代表团审议。

决定草案在修正案草案基础上，作出了27处实质性修改。其中，对于税收法定、地方立法权等广受关注的热点话题，一一作出回应。

尊重代表的意见，就是尊重人民的意愿。郭林茂介绍说，根据代表审议意见，草案作出了多处修改。比如原来草案规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”由法律规定。但是很多代表对这条提出意见，建议将“税率”明确写进法条中。现在已经改成“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”由法律规定。

“还有其他一些修改，也是听取了代表们的意见。比如坚持立法公开的原则，一是在总则第五条中明确规定‘坚持立法公开’;二是法律草案公开征求意见的时间从20日延长到了30日等等。”郭林茂说。

如何防止立法权被地方滥用

地方立法权“扩容”，将对地方的改革发展带来几多利好，各地能否顺利承接立法的大幅赋权，放权、扩权同时又如何防止地方“滥权”，这些都是各方高度关注、期望求解的重要问题。

“没有立法权的时候，一些地方政府就搞出许多‘红头文件’与民争利;一旦有了立法权，岂不是更可以光明正大、肆无忌惮了？”“如果说一次违法的执法只是污染了水流，那么一次违法的立法就是污染了整个水源”……

针对地方立法权的扩容，网友们表达的担忧指向一个关键问题：如何避免立法权被地方滥用？这么多城市都拥有立法权，如何对其进行有效及时的监督和审查？

对此，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜介绍说，将为地方立法设“五道防线”，维护法制统一和权威。

第一道防线是赋予地方立法权的工作要“全面赋权、稳步推进”，而不是“一股脑儿”一下子全部放开;第二道防线是把地方立法权限限定在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项;第三道防线是不抵触原则，即制定地方性法规，不得与国家法律、行政法规，包括所在省的地方性法规相抵触;第四道防线，是设区的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后实行;第五道防线是备案审查制度。

对此，有专家分析，一些地方不能再随意出台和延续限行、限购等行政手段。郭林茂在接受记者采访时也表示，根据修改后的立法法，出于行政管理的迫切需要，可以制定临时性规章，但时间不能超过两年，如果打算长期执行，必须要由人大制定地方性法规。此外，针对目前实践中司法解释存在的诸多问题，此次立法法修改，对司法解释也做了约束性规定。

民意将对地方立法权形成有效制约。新立法法要求，拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。

北京大学法学教授姜明安说，全国人大和省级人大应建立专门的法规、规章监督审查机构，人大的其他专门委员会和人大常委会工作机构可配合其监督审查;立法法应明确规定审查机构受理机关、团体、组织和公民申请审查的时限、实施审查的时限，向审查申请人反馈审查结果的时限等。只有这样，审查制度才能真正发挥作用。

“在全国人大常委会和地方各级人大常委会组成人员中，真正有过法律背景的人比例是比较低的，这和有些国家相比有很大的差距。”对此，马怀德建议，增加人大常委会中有法制实践经验的常委会委员的比例;二是要延长人大常委会的会期;三是要加强能力建设，包括立法辅助人员、立法辅助机构，常委会工作机构的能力建设。

“总之，要完成繁重的立法任务，应该在立法能力的提高上面再下大功夫。”马怀德说。