发展农业适度规模经营的法制保障探析

史雅洁

[摘 要] 建设社会主义法治国家和转变我国农业发展方式都必须要坚持依法治农，实现适度规模经营也要有法律基础做保障。推进农业适度规模经营在坚持公平原则、政府干预原则和因地制宜原则基础上，应采取的法制对策是：完善农业科技创新与教育发展的法律制度；进一步加强农业社会服务的法律制度；重视推行农业资源与环境保护的法律制度。

[关键词] 农业适度规模经营；法制保障；对策

[中图分类号] F30 [文献标识码] B

一、法制保障在农业适度规模经营中的重要性

（一）转变我国农业发展方式必须要坚持依法治农

对于我国而言，农业生产长期呈现一种开放式的循环特征，突出表现就是收入高、产出高、代价高，这使得我国农村的生态环境遭到了严重破坏，也使得水土资源的开发过度。想要解决这些问题，不能只依靠市场的自我调节机制，也不能靠政府的宏观调控，必须要运用多种综合手段，而最根本就是要依靠法律手段。因此，只有正确、及时地利用法律手段对农业适度规模发展过程中遇到的问题进行规范的引导和调整，才能保障和促进资源的高效利用，才能实现可持续发展的目标，促进循环农业的发展，最终提高我国农业发展的综合效益。

（二）建设社会主义法治国家必须要坚持依法治农

“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的提出并载入宪法，是党的领导方式和治理国家方式的重大发展。坚持依法治农是依法治国的应有之义。当前，我国正在加快建设具有中国特色的农业现代化，各种新旧矛盾、困难交织出现，各种农业违法行为时有发生，农业生态环境恶化，农业经济发展长效机制尚未建立等。近年来的实践告诉我们，这些问题的解决，仅靠行政管理手段不行，单靠市场自我调节也不行，必须综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的还是要靠法制。对于农业经济发展中遇到的各种复杂的社会关系，必须及时运用法律手段加以调整、引导和规范，才能保障农业持续快速健康发展。

（三）实现适度规模经营必须要有法律基础做保障

适度规模经营的目的不仅只是一味地追求经营规模，更重要的是要把握好经营的“度”。规模经营如果缺乏必要的经济、社会、技术条件做基础，必然会降低效率，也无法实现规模经济的目的，并且有可能使得农业生产的成本过高。适度规模经营不是粗放式经营而是集约化、高效化的经营方式，如何实现有效率、有效益的最佳配置模式，除了从经济、政策角度的考量，还需考虑到法制层面的约束。在现实中，某些地方政府部门表现出了较强的规模偏好。具体表现在，一是以行政的手段推动土地向规模经营农户集中，人为地规定年度土地流转目标或规模经营农场发展目标，并较强烈地追求大规模，在个别地方已经出现上千公顷的经营规模，尽管是极少的个案，但从中可见政府的价值偏好和可能出现的趋势，以及其中可能蕴藏的风险。因此，如何运用法制手段对“过度追求规模”而可能导致的风险结果，也是我们应当研究和考虑的层面。

二、坚持农业适度规模经营的法制原则

（一）公平原则

增收增效，提高生活水平是我们发展农业适度规模经营的目的。随着我国经济发展和改革的不断深入，急需我们解决农村中出现的一些新问题，尤其土地流转的法制化规范从另一个方面意味着每一个社会公民都有权利享受社会发展成果，及政府部门提供的各项公共产品和公共服务，也有承担责任的义务。我国目前正在建设和谐社会和社会主义法治社会，这就要求我们努力实现农村公民和城镇公民在法律面前的人人平等，强调公平分享的准则。但是，在一些地方行政力量干预土地流转的案例时有发生。在面对农村土地使用权流转时，一些基层政府以服从集体利益、服从大局意识为理由，强制推行不公平的统一标准，对一些土地流转大户吃拿卡要，设置生产资料等方面的高门槛，严重损害了农民利益，破坏了正常的生产秩序，阻碍了我国全面建设和谐社会小康社会的进程。目前，国家正在推进城乡一体化进程，这种推进不仅是农村发展面貌上的推进，更是经济发展水平，社会制度完善、法治制度健全的推进。其中，最根本最牵扯到农民利益的就是土地规模经营中土地使用权流转的规范化，使之适应现代农业的发展，实现城乡公民在法律上享受到同样的协调与平衡。

（二）政府干预原则

目前，土地规模化经营过程中经常可以看到政府的影子。从我国社会主义市场经济体制来看，政府干预无论在宏观和微观情况下都有实施。但是，对于农村市场来说，政府干预是一把双刃剑，适度的有效的干预可以促进农业现代化，无序的恶意的干预将严重损害农民的积极性，阻碍农业现代化进程。因此，政府干预必须有法可依、有法必依，农村市场需要良好的外部环境，土地规模化经营应该有市场来引导，土地的流转应该有明确的法律规范，以法治为前提。政府对土地规模化经营的引导也应该依法引导，减少甚至避免随意性、非法性的政府干预。事实上，在土地流转的过程中，政府应该发扬经济民主的原则，只对农村市场溢出效应和失败现象加以管控，宣扬土地流转法治，实现公益性和共益性的统合。

（三）因地制宜原则

我国幅员辽阔，不同地区有着不同的发展阶段、土地资源禀赋，土地本身也有种类不同的品种和经营性质，这就要求我们各个地方对该地区的土地流转要因地制宜，制定适合当地实际情况的法规制度。由于历史和现实的原因，我国土地所有权和使用权分离，实行家庭联产承包责任制，土地使用权被细分到每个农户，我国要发展适度规模经营就必须进行土地流转。但是，在实际操作中，我国对土地流转缺少相应的法律保障。因此，制定与各地相适应的法律法规，规范土地流转过程中相关各方的行为，并提出土地流转的标准，是实现农业适度规模经营的必由之路。

三、推进农业适度规模经营的法制对策

（一）完善农业科技创新与教育发展的法律制度

近期《科技技术进步法》和《农业技术推广法》等法律的颁布奠定了我国在农业科学技术创新与发展方面的法律体系。但是，其可操作性还需要进一步考量，细节性的动作还需要制定，还有一些区域适应性需要解决。从国际上看，我国应该仿效农业生产大国，尽快制定实行《推进农业科学技术进步法》，在我国农业科技创新方面突出政府的引导作用，强调农业企业在科技创新方面的主体作用，鼓励金融机构尤其银行机构对创新性农业生产企业的信贷倾斜，引导广大社会团体关注支持农业科技创新，农业生产方式的创新，鼓励广大大中专学生回流农村做新型农民，多渠道、多层次、多角度的支持农业科研体制创新、科学技术创新，通过创立扶持基金、打造低息信贷，大幅度增加在科技创新、教育方面的经费，形成一个相对完善的长效机制。在人才和教育方面，我国应同时加强理论性的科研教育和操作性的职业教育，以及复合型人才，推进农业科学技术更快地转化成生产力，经受自然环境和市场的考验。在实际操作中，我国形成了省市两级农业产业化龙头企业，在信贷、物流、科技、基础设施等方面均给予了支持措施，加快了农村合作经济、农业产业化组织的发展步伐。一些农业大专院校和职业院校也培养了大批新型农民和农业产业化的一线工作者。这一切的成果要继续发散生命力就需要加强立法，使农业产业化、土地适度规模化经营等有法可依、依法发展。endprint

（二）进一步加强农业社会服务的法律制度

我国于20世纪90年代初就颁布了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》。但是，由于长期的二元体制，我国农村在公共服务提供还很薄弱，尤其我国实行的是家庭联产承包责任制，分田到户、分田到人，在农业社会化服务方面受众较为分散，公共服务的普及程度不高，水平也存在千差万别，农业社会化服务体系还不健全，运转还不顺畅，与世界先进水平还有很大差距。具体而言，我国亟需建立国家层面的产品流通制度，使各个形态的农业组织所生产的产品能够走得出去，所需要的生产物资和原料能够进得来，建立服务于现代农业的物流企业、电子商务企业，适应我国不断深化的适度规模化经营趋势。引导物流市场的多元化、开放性，培育各层次的市场主体，服务不同层次农业组织，构建开放、有序、竞争的农业产品流通体系。打破城市市场对农业产品流通的准入门槛，开通农产品进城的绿色通道，坚决打击坑农、害农的违法行为，共同培育成本低廉、门槛较低、质量较高、运作有效的流动运营网络。

（三）重视推行农业资源与环境保护的法律制度

长期以来，固定的传统农业生产模式是我国农业生产的常态，只追求农业经济的发展速度，忽略了农业发展过程中的资源有序开发和环境保护，导致我国土地沙漠化日益严重、水土流失大幅度增加，从而土壤结构破坏，肥力日益低下。在农业适度规模经营实施过程中，要注意农业规模化组织对环境和土地的保护，做到可持续发展，形成资源节约、环境友好的绿色农业。

总之，农业适度规模经营是我国农业改革的必由之路，是一个巨大的系统性工程，涉及面多、覆盖面广，是一个复杂艰难的过程。法制作为一种有力的规范手段，有利于土地适度规模化经营的有序健康发展。法制的制定和完善是土地适度规模化经营发展的基础，是其最基本和最重要的管理手段。加快农业适度规模经营制度立法是促进农业和农村经济又好又快发展的首要选择。

[参 考 文 献]

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[责任编辑：王凤娟]endprint