健全和完善广东省绩效评价对策研究

燕卿

摘 要：介绍了国外政府绩效评价情况，对广东省绩效评价的特点及存在的问题进行讨论，并提出要借鉴国外政府绩效评价经验，完善政府绩效评价的建议，以利于充分发挥财政资金使用效益，不断提高政府为经济社会发展大局服务的水平。

关键词：政府绩效评价；绩效评价指标；绩效评价方法

中图分类号：G322.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）14-0052-03

政府绩效评价是公共管理领域内的热点和难点，鉴于政府绩效评价的重要意义，这一评价受到极大的重视，已经引起多方面的研究探索。对政府实行科学合理的绩效评价是促进政府与人民关系进一步改进的重要措施，同时，采用这种措施还可以大大提高政府对自身服务水平的认识，对政府服务水平的提高起到积极的作用。

一、政府绩效评价的内涵

政府绩效评价就是通过政府部门的自我评价、专家评价、公民舆论评价等多种评价机制，结合科学的评价方法和评价指标，根据政府管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果进行评定和划分等级的过程。

政府财政支出绩效评价体系一般包括制定明确、合理的公共支出绩效目标，建立科学、规范的绩效评价指标体系、对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价，并把绩效评价与预算管理紧密结合起来。

二、国外政府绩效评价经验借鉴

绩效评价实践始于二战后的西方发达国家，盛行于20世纪80年代新公共管理运动的兴起。它是政府自我内部管理的一场革命。战后财政困窘及经济上的压力、市场经济的竞争力和发展等成为这场革命的主要动力，而信息科技的进步和新管理理论的发展则为政府绩效评价理论与实践提供了重要支持。本文以美国和澳大利亚政府绩效评价模式的分析为基础，以期为构建我国政府绩效评价主体体系寻求可供借鉴的经验。

（一）美国政府绩效评价模式

美国政府绩效评价是伴随着政府预算管理的改革而发展起来的。美国政府绩效评价工作比较早，体系也比较完善，其标志就是1933年颁布了《政府绩效与结果法案》。1951年，美国联邦政府预算中第一次明确使用了“绩效预算”的概念。1973年，尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》对绩效评价的系统化、规范化开展明确规范。1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》，标志着美国政府绩效评价实践的全面正式开展。

美国政府绩效评价是由国家会计总署组织实施的、总统预算与管理办公室和各政府部门进行的自评，目的是通过制度使联邦各部门负责任地达到效果，以提高美国人民对联邦政府的信心。

美国对财政支出评价没有建立统一的指标体系，不通部门、行业反映效益的指标也各有不同。评价结果的应用主要表现在：及时发现政府部门在管理上的问题，及时提出解决方案供政府部门参考；同时，绩效评价的结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来。

（二）英国政府绩效评价模式

英国绩效评价体系包括对政府部门评价、单位评价、地方政府评价和项目评价，涉及对立项决策的效果评价，对技术方案的效果评价，对经济性和有效性评价。主要由各部门实施自我评价，受公共服务和公共支出内阁委员会指导监督。财政部也会对一些政府部门的支出情况进行综合绩效评价。目前，绩效评价制度已经成为英国政府公共管理的重要组成部分。

绩效评价实施方式主要是各政府部门与财政部签订《公共服务协约》，确定其目标与责任，每年秋季要向议会提交《秋季绩效评价报告》。英国的绩效评价优点在于其绩效评价的结果作为调整政府长期经济目标和计划的依据；能够作为财政部对各政府部门制定以后年度预算的依据；能够作为落实政府责任制的依据；同时，能够成为公众和国会对政府监督的依据。

（三）澳大利亚政府绩效评价的模式

1983年澳大利亚政府发布的《改革澳大利亚公共服务白皮书》要求政府各部门对每项支出都要做好绩效评价计划，每3—5年对每项支出项目都要进行绩效评价工作的初步启动。1999—2000年，澳大利亚联邦政府正式实施公共支出绩效考核制度。

从评价主体来看，财政与管理部负责组织实施，主要是制定和更新评价原则，指导各部门评价工作，把评价结果提交至议会的年度报告和部门预算安排中。从结果运用来看，澳大利亚政府会计采用的是权责发生制会计制度，实现财政管理改善计划与业务评价计划相结合，并为联邦政府到各州政府都建立了较为全面的绩效管理与报告制度。

澳大利亚支出绩效评价同样没有建立统一的指标体系，不同部门、行业反映绩效的指标也各有不同。在评价结果应用方面：澳大利亚的绩效绩效评价制度建立了一种以结果为基础和导向的管理责任，加强了资金的使用效果，提高了资金的使用效率。

三、广东省绩效评价的特点及其问题

（一）政府绩效评价工作特点

1.建立制度规范

建立包括综合性制度、专项管理办法（规程）、业务操作规范等不同层级、配套完整、功能协调、覆盖全面的制度规范。

2.创新管理机制

在实践中创新绩效目标申报、审核、反馈机制、重点评价机制、财政专项资金竞争性分配评审机制等管理体制。一是绩效目标申报、审核、反馈机制。作为预算编制前置性条件之一，规定预算单位在年初编制部门预算专项经费时，必须同时报送项目支出绩效目标，财政部门审核批复后作为预算安排的重要依据；不按要求申报的项目不予纳入项目库和安排预算。二是重点项目评价机制。每年各级政府财政部门将选择部分重大或重点项目开展重点评价，并将评价结果向相关部门通报，为政府决策提供参考依据，也对其他层次的绩效评价起着标杆引领和示范作用。三是绩效自评及其审核机制。项目单位对规定范围内的财政资金使用情况形成绩效自评报告，报财政部门审核并出具审核意见。此举对绩效评价起到运行调控和质量把关作用。四是专项资金竞争性分配评审机制。按照专项资金的不同性质、不同用途及使用方向，遵循绩效优先、优胜劣汰的竞争原则，采用社会公开招标或要件准入、专家评审等不同方式确定资金投向和金额，使有限的资金发挥最大的经济效益。五是结果应用机制。建立绩效问责制度、绩效评价信息公开制度。评价结果作为预算安排的重要依据，评价报告上报各级综合管理部门供决策参考，扩大和加强外部监督，强化结果应用的权威性和刚性。

3.健全机构队伍

省财政厅设立绩效评价处，全省21个地市122个县局都组建了绩效评价科（股），各级预算部门和单位都配备相应人员开展评价工作，形成纵横交错、三级六面、基本覆盖的组织机构，重组流程与功能，是一种制度创新和观念创新。

4.注重标准化建设、信息化建设和外脑化建设

标准化建设是指在评价过程中建立相对统一、同类通用的指标体系；信息化建设是建立相对独立又有机统一的绩效管理信息“三大系统”：部门预算、财政专项、财政综合支出绩效管理；“四库”是：评价指标与标准库、项目库、专家库、资料档案库；外脑化建设是逐步建立了全省统一的评审专家库，汇集1 200多名涵盖各学科、多领域的专家学者，充分发挥社会资源和集体智慧，为财政经济工作出谋献策。

广东省通过实施财政绩效评价制度，增强了绩效观念和责任意识，促进了社会公共资源的有效配置，真正发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，促进了透明绩效政府的建设。

（二）政府绩效评价存在的问题

1.绩效评价指标存在单一化的问题

长久以来，政府绩效评价的指标主要以经济指标为主，不能对政府工作进行全方位的评价，不利于政府职能的正常发挥。由于偏重于以经济建设为中心的导向，使经济增长速度成为政府绩效评价的唯一指标，却几乎没有考虑到政府的公共服务和公共产品等方面。这样严重错位的评价指标，把政府管理工作引向了错误的方向，只是过于注重经济效率的考核，而不考虑政府的公共产品和公共服务等方面的工作，不利于政府正确的发挥自身的功能，影响政府绩效的考核。

2.绩效评价的技术和方法还是落后

从政府绩效评价的技术上看，政府绩效评价还是手工的操作，评价的科学化水平还很低，在评价信息的收集、甄别、质的量化技术、以复杂的数学模型为代表的分析技术的应用方面还很落后，不能够运用先进的技术手段对政府进行科学的绩效评价。政府进行绩效评价的信息还存在失真的现象，不能有效地整合各个部门的信息，从而不利于对政府工作进行全面的分析、评价。

在政府绩效评价的方法上，还不能把定量分析和定性分析的方法有效地结合起来，对政府部门的绩效评价往往仅凭表面的印象和感觉，不注重实际的调查。这样随意性和片面性很强的绩效评价缺乏科学的依据，不能正确地对政府进行绩效评估，也不能正确地指导政府的工作，不利于政府作用的有效发挥。

3.绩效评价缺少可行的法律保障

世界上许多的国家已经把政府的绩效评价纳入了法律范畴，相对而言我国在这方面还存在一定的不足。虽然国家认识到对政府绩效评价的重要意义，出台了一些指导性的文件，但还没有切实可行的法律法规，使政府的绩效评价缺少可靠地法律依据，评价的结果也很难让人信服。对此，我们应该向发达国家学习，把政府绩效评价纳入法律规定中，以法律手段对政府绩效评价进行科学的指导。

4.绩效评价目标性比较差

开展政府绩效评价不是盲目的，需要一定的目标作指导。但是纵观我国政府所实行的政府绩效评价，我们可以看出，目标性较差，而且还带有很大的盲目性，没有从人民群众的角度思考问题。这是降低政府绩效评价的重要原因之一。

5.绩效评价结果没有得到很好的应用

由于目前还存在为绩效评价而进行绩效评价的弊病，没有对绩效评价结果进行很好的应用，因此无法真正提高政府公共管理水平和服务水平。

四、完善政府绩效评价的建议

（一）制定有效可行的绩效评价指标体系

有效的绩效评价指标对政府绩效评价的成功起着非常重要的作用，它能够改善政府部门的管理，还能够增强政府的责任性，督促政府始终坚持为人民服务。另外，有效可行的评价指标还能引导政府工作人员向着正确的方向前进，充分发挥政府工作人员的积极性、主动性，提高政府工作的效率。在政府绩效评价中，要尽量选择人工操作与机器操作相结合的制度，有效提高政府绩效评价的真实度。对政府工作部门进行绩效评估要依据政府工作部门的职能而定。政府绩效评价的指标主要包括综合指标、职能指标以及创新能力指标等。

1.综合指标

政府绩效评价指标应该涉及到政府各个部门的工作，评价指标涉及到政府部门全局的工作，包括政府依法行政以及服务对象的满意度等方面的指标。

2.职能指标

职能指标就是根据政府不同部门不同的职能制定的评价指标，主要考察政府各个部门工作的完成情况。包括政府部门的工作目标、年度计划、上级下达的重点工作的完成情况、向社会承诺的重点工作的完成情况等方面的指标。

3.创新能力指标

政府部门的创新能力指标主要是指政府部门注重本部门内部的建设，以及内部管理创新、公务员队伍建设、政府行政成本的控制等。这些对政府进行评价的指标是一种抽象的指标，不一定能够实际看到政府工作表面的变化，但是这种工作理念、工作制度的创新，长远来看有助于政府职能的发挥，有利于政府更好地为人民服务。

（二）采用科学的绩效评价技术和评价方法

要想完善政府绩效评价必须采用科学的评价技术和方法，政府绩效评价是一种现代化的管理方法和手段，需要先进的技术和方法作支撑。采用定性分析和定量分析相结合的手段，利用先进的信息处理技术、专门测定技术、综合评价技术等对政府工作进行全方位的评价。把先进的绩效评价技术应用到建立政府评价模型、确定政府绩效评价指标体系等政府绩效评价的过程中去。运用定量分析和定性分析相结合的评价方法，对政府绩效评价的各个方面进行量的细分，采用清单考核法、分级法以及角色分析法等多种方法进行分析评价。

（三）建立健全绩效评价的法律法规

由于缺少切实可行的政府绩效评价的法律法规，政府绩效评价存在许多的缺陷，不能够充分发挥政府绩效评价的作用。我国应该向发达国家学习，建立健全政府绩效评价的法律法规，让政府的绩效评价工作有法可依，更加科学有效地发挥作用，促进政府工作水平的提高。

（四）制定科学的绩效评价目标

在进行政府绩效评价时，一定要依据政府发展实际制定科学合理的绩效评价目标。目前比较畅行的“顾客导向”模式就是一种目标性比较强的政府绩效评价方法。该模式以人民群众的需求是否被满足作为评价的终极目标，在这个目标的导向下，政府为人民群众开展的服务得到有效评价。这种绩效评价模式让政府人员能够在短时间内认识到自身服务的不良之处，同时为下一步政府绩效的提升提供科学的建议。

（五）建立绩效评价信息数据库

在绩效评价数据库的建设上，应选择不同行业、不同类型的财政支出项目作为绩效评价数据库的数据源，同时要做好数据信息的分类管理，尽可能扩大数据库在财政资金类别和支出项目上的覆盖范围。

（六）重视绩效评价结果的应用

对绩效评价中发现的问题，要认真分析原因，及时加以改进。财政部门要把把事前绩效评价结果作为预算安排的重要依据、事中绩效评价结果作为拨付项目进度款的重要依据、事后绩效评价作为以后年度预算安排的重要参考；对开展绩效管理工作较好的部门，在预算安排时予以优先支持，对发现问题不及时整改或不配合的部门，按规定停止对相关项目拨款、调减预算、甚至取消该项目支出。

结语

随着广东省改革开放的不断深入，完善政府绩效评价方法已刻不容缓，这对提高政府工作水平具有非常重要的意义。要改善和健全政府绩效评价有利于发挥政府管理职能，督促政府各个部门科学的进行管理和服务，不断提高政府部门的工作效率，更好地为人民服务。目前政府绩效评价还存在一些问题，在一定程度上影响了政府管理工作的正常进行。我们应该重视这些问题，积极寻找对策解决政府绩效评价存在的问题，使政府绩效评价工作更加科学有效地进行，以充分发挥财政资金使用效益，为经济社会发展大局服务。

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[责任编辑 安 琪]