国际公共产品供给：基于财政学视角

寇铁军　胡望舒

〔摘要〕虽然研究公共产品应对公共问题历来已久，但对国际公共产品解决国际公共问题的探讨却由来未久。目前研究国际公共产品供给问题有两大主线：即国际政治经济学和财政学。在已有研究成果的基础上，本文从作用对象、受益范围和供给主体三方面分析国际公共产品的特殊性，进而指出国际公共产品的供给困境源于资金供给难题，基于这一事实，本文从财政学视角对破解国际公共产品供给融资难题提出相应的对策建议。

〔关键词〕国际公共产品；资金困境；援助融资

中图分类号：F810文献标识码：A文

章编号：1008-4096（2015）03-0011-05

一、引言

随着科学技术的进步和生产力的发展，当代世界经济社会呈现出新的特征：贸易自由化、生产跨国化、资本全球化、信息共享化、市场国际化，这预示着人类社会已经进入全球化时代。正如（Mc Grew，1997）所说的，全球化把地球上相距遥远的家庭、社区和人们都编织进一张复杂的、抽象的大网中。在这张大网中，各个国家不再是孤立或独立的个体，而是彼此相互依存，不再有纯粹的国内事务，也不存在不受本国事务影响制约的纯粹的国际事务。现如今，越来越多的问题已经超越国家跨越地区的限制，必须通过多个主权国家甚至全球所有主权国家协商合作才能得以解决，如全球气候变暖问题、极端组织的恐怖袭击、跨国犯罪、毒品交易、国际传染病等。根据公共产品理论，只有具有非排他性和非竞争性的公共产品才能解决公共问题。由此，为解决国际公共问题，便产生了对国际公共产品的需求，诸如为应对全球气候变暖问题的联合国气候变化框架公约、为打击全球恐怖袭击的多国反恐合作机制、为追击跨国犯罪的国际刑事警察组织、为防控国际传染病的世界卫生组织、为促进全球自由贸易的世界贸易组织等。

虽然研究公共产品应对公共问题历来已久，但对国际公共产品解决国际公共问题的探讨却由来未久。一般认为，国际公共产品是公共产品概念在国际范围内的引申和拓展，因而也必然具有公共产品的基本特性，即受益的非排他性和消费上的非竞争性。就目前笔者所做的研究总结来看，关于国际公共产品问题的研究有两大主线，一条主线是基于国际政治经济学的视角研究国际公共产品的内涵、分类、供给困境成因及国际公共产品的融资方式等。另一条主线是基于财政学视角探讨国际公共产品外溢性的融资问题。相比较两条主线，基于国际政治经济学视角研究国际公共产品成果较多，研究也比较成熟，而基于财政学视角探讨国际公共产品供给的成果甚少、还留有很大的研究空间。因此，基于这一研究现状，本文将基于财政学视角探讨国际公共产品的特殊性、供给困境成因并提出破解国际公共产品供给融资困境的对策建议。

二、国际公共产品的特殊性

一般而言，国际公共产品是其收益扩展到所有国家、人民和世代的产品[1]。为了准确地把握和理解这一概念，本文将从以下三个方面阐述国际公共产品的特殊性。

1.作用对象的特殊性

国际公共产品实质上是国内公共产品在国际层面的延伸，也就是国内政策在国际层面的法理化和制度化结果[2]。国际公共产品，相比于公共产品，它考察的是多个国家、跨地区甚至全球、全人类的公共事务，是更广泛意义上的公共产品。简言之，国际公共产品的作用对象是具有全球或跨区域外部效应的公共问题，并不针对只具有“局部效应”的地区性或主权国内的问题。其涵盖范围的广阔性和作用对象的全球性，是其区别于一般意义上的公共产品的根本特征。国际公共产品与国内公共产品作用对象的比较如表1所示。

表1国际公共产品与国内公共产品作用对象的比较

国内公共产品国际公共产品

安全国防、安全部门维护国际政治稳定与安全的国际安全保障体系：里约热内卢公约、北大西洋公约组织、中东安全体系、西太平洋和东南亚安全体系等

金融金融货币政策国际稳定开放金融货币体系：国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等使得国际货币自由兑换、国际资本有序流动、国际收支调节

经济宏观经济调节政策自由开放的国际贸易体系：世界贸易组织等形成国际商品和生产要素自由流通、运输交通自由化、统一的国际度量衡标准

社会社会保障体系国际社会保障协会：致力于营造国际可持续稳定的发展环境

政治行政、司法、立法联合国、国际刑警组织、上合组织

2.受益范围的特殊性

根据公共产品理论，为应对具有非竞争性和非排他性的公共产品市场供给失灵，一国中央政府和地方政府根据公共产品的受益范围，将各自承担相应的支出责任，中央政府提供全国性公共产品（如国防外交、基本公共服务、医疗卫生等）、地方政府提供地方性公共产品（如道路、桥梁、教育等）、中央政府和地方政府共同提供具有跨地区外部效应的公共产品（如就业培训、河流治理、防沙林的栽种等）。这些公共产品的受益者或作用范围只限于本国或本地区居民，大部分公共产品的作用时限也只限于当代人或几代人，无法满足跨地区、跨国界以及多代人对公共产品需求。但是，国际公共产品却能有效地解决这一问题，国际公共产品是这样一类特殊产品，不仅惠及包括发达国家和发展中国家在内的世界多个地区的若干国家甚至所有国家，而且惠及富裕或贫穷的不同人群，还关系到不同的世代，既关乎是否满足当代人的需求，也关乎后代人的利益。换言之，国际公共产品的受益范围，从国家来看，它已经突破了国家、地区和集团的界限；从成员组成来看，受益者覆盖任何国家的民众；从世代来看，国际公共产品不仅仅让当代人受益，而且还包括未来数代人，至少在不损害未来数代人发展选择的前提下满足当代人的发展需要。

3.供给主体的特殊性

在大多数情况下，国内公共产品的供给呈现出供给主体的单一性，主要由本国政府负责提供。而对于国际公共产品，随着国际间双边合作和多边协调的推进，国际公共产品的供给主体呈现出多元化的特性，已由单一的主权国家供给扩展为由多元主体组成的供给团体。

（1）主权国家。在当代国际关系体系中，无论是处理全球层次的国际性问题，还是限于地区、多边或双边层次的区域性问题，主权国家仍是最主要的构成单位，占据着中心位置，起着决定性的主导作用。从《威斯特伐利亚和约》对主权国家的权力和地位进行确认开始，在相当长的时期内，主权国家在国际政治舞台上扮演着最主要的行为者和全球治理中最强的管理者角色。目前既没有任何新的行为主体能取代国家行为体充当国际关系的主要角色，也没有任何成熟的政治制度与体制安排能取代以领土政治和主权国家为轴心的一整套政治框架和行为规则[3]。虽然有些学者提出，在全球化时代，主权国家没有必要也没有能力包揽国际公共产品的供给。但作为当前国际关系中的中坚力量，主权国家将在今后很长的时期内，继续扮演着国际公共问题的主要参与者、决策者和执行者。因此，主权国家仍将是国际公共产品的主要供给主体。

（2）政府间国际组织。在当前的国际关系体系中，除主权国家行为体之外，非国家行为体正日益活跃，现已形成一种历史发展趋势并将长期存在[4]。以上观点表明，对于国际公共产品的供给，主权国家将不再是唯一的供给主体，作为政府间合作的产物——政府间国际组织开始登上国际政治舞台，并开始承担起国际公共产品供给主体的责任。政府间国际组织是为解决全球公共问题而搭建的一种较为稳定、制度化和常设的国际性固定论坛，旨在通过外交磋商、协调关系、努力合作，进而达成共识，为某些国际公共问题收集、提供信息并进行某些管制分配。通过全球范围和地区层次的多层面、多角度、全方位、多途径的努力，政府间国际组织在关乎全球和平与发展、经济与政治、环境与社会、安全与稳定等一系列公共问题的解决中发挥积极的作用并做出巨大的贡献。

（3）非政府组织及商业组织。以追求公共目标为价值取向的非政府组织及商业组织，运作于国家之上和之外但又与国家互动互补，通过区域乃至全球的国际性集体社会行动直接参与或以对话方式间接参与，积极介入政府间国际组织各种活动来解决全球性的公共问题，这将是未来国际公共产品供给中的新生力量。

（4）全球公私伙伴关系（Global Public Private Partnership，GPPP）。是一种跨越国境的公共部门与私人部门多种供给主体交互作用形成的制度化关系，如联合国全球契约、预防艾滋病全球基金等，它是国际公共产品供给模式的创新，在国际公共问题的合作谈判和政策制定过程中发挥着越来越重要的作用。GPPP旨在纠正国际政治和经济市场失灵，试图回应在不同政策领域中与全球化相联系的挑战。据有关数据显示，当前已经在运作的GPPP数量已经达到400个[5]。GPPP通过发挥参与方的比较优势、融合资源以及风险和收益分担，创造了对所有参与者而言的多赢结果。

三、国际公共产品的供给困境

目前，关于国际公共产品的供给模式主要分为两类：

第一类是霸权模式，这是霸权稳定理论下的供给模式。根据霸权稳定理论的观点，国际体系诸如国际安全和对外援助、自由的贸易体系、稳定的货币体系等，有赖于霸权国家提供稀缺的国际公共产品。在目前的国际社会中，缺少一个世界性的政府，还未能够强制地约束国家行为体的不当行为活动和按责任义务分配各国的缴税份额。由于这一政治制度和体制安排的“缺位”，任何国家都有可能“搭便车”，隐藏各自的偏好，拒绝为国际公共产品支付成本。而只有霸权国家有能力而且有意愿为国际社会提供公共产品，由此由美国主导的霸权供给模式成为了二战后国际公共产品最主要的供给方式。

第二类是区域性联合供给模式，这是在区域经济一体化驱动下的地区性国际公共产品供给的新模式。在这一模式下，国际公共产品供给成本通过协商分摊，可以有效防止和排除国际公共产品被霸权国家“私物化”；其涵盖范围较小，各参与国的利益和偏好较一致，较易分类和归总，能够有效避免全球性国际公共产品供给中普遍存在的“搭便车”行为；能够根据本地区不同类型国家的需求，因地制宜，提供更有针对性的更符合本地区需求的公共产品。目前，区域性联合供给模式成效比较显著的有欧盟模式、北美模式和东盟模式，在这些模式的推动下，北欧、北美、东盟地区的政治、经济、安全、文化等方面都获得了快速的发展，进而加速了区域一体化的进程。

然而，目前国际公共产品的供给远远不能满足经济一体化、区域一体化、贸易全球化等对国际公共产品的需求，究其根本原因在于国际公共产品供给的资金困境，即缺少为国际公共产品“埋单”的国家或组织。通过总结归纳，笔者认为，国际公共产品的资金供给困境主要源于以下三个方面：

第一，美国霸权力量的变化，直接加剧了国际公共产品资金供给困境。不可否认，自二战以来美国主导的霸权模式在国际公共产品供给上确实发挥着积极的作用并做出了巨大的贡献。在政治领域，由美国主导的旨在维持国际和平与安全的国际治理体系——联合国组织，主要通过国际合作与大国协调的方式处理解决国际政治领域内的公共问题。在经济领域，以国际货币基金组织、世界银行集团、世界贸易组织、联合国贸易和发展会议等为载体的国际经济制度是美国遵循贸易与投资自由化等原则与规范建立起来的，这一制度现已成为美国管理和控制世界经济的重要手段。在安全领域，美国积极组建诸如“北约”、“部分禁止核试验条约”、“不扩散的核武器条约”、“禁止生物武器公约”等地区防御体系和国际安全机制，旨在为全球性的安全和地区性稳定提供机制保障。然而，随着美国总体经济实力的衰落和全球金融危机的冲击，美国的霸权地位开始备受质疑。尤其是新兴国家的快速发展，在“一超多强”的政治格局下，根据其自身利益判断，美国不得不做出必要的战略收缩，削减其对国际公共产品的支出，减少或中断其对国际公共产品的投入，势必加剧国际公共产品供给的资金困境。

第二，产品所需资金与供给主体出资份额的不对等，导致国际公共产品资金供给总量严重不足。任何产品的供给首先必须生产，而产品生产都需要资金投入，作为解决国际公共问题的国际公共产品也不例外。然而，由于“世界政府”的“缺位”和主权国家追逐私利的本性，对国际公共产品资金的提供，各参与国不是从国际公利的角度按能力和效率决定自身出资份额，而是根据其自身受益的性价比进行自愿提供。出于对个体私利的维护加上国际无政府状态，必然会导致“搭便车”和“囚徒困境”现象长期存在，进而使得各国试图尽量逃避其对国际公共产品的供给责任、削减其对国际公共产品的资金投入，最终导致国际公共产品资金供给总量严重不足。Kaul等[

Symbolv@@ ]对全球各国在国际公共产品和国内公共产品供给中的开支做了一个粗略比较，全球各国对国际公共产品的资金投入只占国内公共产品资金投入的1/400—1/200。可见，国际公共产品供给所需资金与供给主体出资份额的严重不对等，导致国际公共产品资金供给总量严重不足，最终也难以有效解决重大国际公共问题。

第三，全球治理中的新难题和国际关系发展对现有模式的新挑战，极大地增加了对国际公共产品的需求。随着全球化发展的深入，由此带来的诸多新的全球治理难题，如网络安全问题、共治与分治问题、发达国家与新兴国家、发展中国家之间的矛盾、大国之间的矛盾、“大多边”与“集团化”问题等，需要主权国家、国际社会、政府与非政府组织密切配合，竭诚合作，共同解决这些新难题。而应对这些难题的有力措施是进行规范的、科学的政治经济安全体制设计和制度安排，这无疑增加了对为应对这些治理难题的国际公共产品的需求，进而增加了对国际公共产品供给资金的需求。与此同时，伴随着国与国之间交流、合作的频繁，彼此相互信任、相互依赖的加深，传统的国际关系准则已不再适用于当今国际政治、经济、安全形势发展的需要，当今的世界已进入一个缺乏主导意识形态与范式创新的时代，亟需一个新的范式和模式取代原有的发展模式，这一过程对适应新范式的国际公共产品提出了更多的需求，进而也增加了国际公共产品资金供给困难。

四、破解国际公共产品供给困境的财政对策选择

通过上述分析易知，国际公共产品的供给难题在于生产提供公共产品所需的资金严重不足，依此逻辑，要破解国际公共产品供给困境，关键就在于解决国际公共产品供应中融资难题。因此，本文尝试从财政学视角来探讨国际公共产品供给的融资方式。

1.合理利用官方发展援助（ODA）模式，加大对国际公共产品的财政直接投入

官方发展援助（ODA）是以主权国家为基本行为主体，以国家或政府的政策行为对双边或多边的国际关系进行调整的产物。其表现方式为发达国家或相对发达国家向发展中国家进行的大规模、制度化、经常性的资源转移。Raffer（1999）的估计显示，ODA用于国际公共产品上的资金在30—140亿美元之间，而且资金份额在20世纪90年代以后显著增加；World Bank（2001）的估计显示，ODA花费在核心国际公共产品上的资金约为每年50亿美元，而总的官方发展援助投向核心国际公共产品的比率由20世纪70年代的1%上升到20世纪90年代末的8%。Te Velde等（2002）通过对国际公共产品的援助融资程度进行研究发现，国际公共产品的援助融资份额从20世纪80年代初期的5%上升到20世纪90年代初期的7%，到了90年代末期这一份额达到了9%，并且对环境这一类国际公共产品在总的国际公共产品援助融资中占比为70%[7]。以上数据表明，在国际公共产品的融资中，ODA是其重要的资金来源之一，合理利用ODA模式为国际公共产品筹集资金是个不错的选择。虽然目前有些学者就官方发展援助对国际公共产品资金供给的效果提出质疑，原因在于ODA和国际公共产品提供之间存在客观的“重合效应”和“挤出效应”，要发挥ODA效力，需要权衡ODA在提供国际公共产品和对发展中国家的发展援助方面的关系。随着全球化深入发展，对国际公共产品的资金供给也提出了更高的要求。因此，通过国际间的协商合作，完善官方发展援助机制，加大发达国家、新兴国家对发展中国家、欠发达国家和地区的财政直接援助，用于消除贫困、防治传染疾病、环境污染治理等国际公共产品供应。同时，减免发展中国家和欠发达国家对其他国家的债务，减轻其发展负担，让其在国际公共产品供应中承担起更大的责任，为国际公共产品供给提供更多的资金支持。此外，建立国际财政库，按照能力支付原则，从各国国库汲取财政资金注入国际财政库，为纯粹的国际公共产品供给提供资金支持，实施全球性的补贴和补偿国际机构的开支。

2.开征国际性税收，开辟国际公共产品供给的融资新渠道

除了加大财政直接投入外，近年来不少国内外学者专门就国际公共产品供给融资新渠道进行了研究，笔者对现有研究成果进行归类，总体而言，其探讨的融资新渠道可分为以下三类：

（1）一系列的国际性税收，诸如托宾税。托宾税是由托宾1972年提出的针对货币交易征收的一种税。以1995年国际货币交易额为基数，Felix和Sau在1996年对这一基数进行了估算，如果把托宾税税率设置为0.25%，就可获得3 020—3 930亿美元的收入；即使把托宾税税率降至0.05%，也能取得900—970亿美元的收入[

Symbolx@@ ]。随着贸易国际化的深入发展，国际货币交易额基数将不断增大，征收托宾税带来的可观收入未来有望成为国际公共产品供给资金的重要组成部分。此外，适宜开征的国际性税收还有碳税、国际航空税、军火交易税、比特税（对使用互联网上信息按其流量征税，根据全球信息传输的每一数字单位（bit）征税）以及针对奢侈品的征税[9]。

（2）自愿的私人部门的贡献，诸如用于刺激慈善性赠予的私人捐助、公司赠予等；效仿主权国家发行的彩票和福利债券，可发行全球彩票和福利债券；还有用于特定议题的全球基金等。

（3）开发融资引擎，诸如国际融资便利（IFF），通过发行债券吸引更多的来自私人渠道的资金；由国际货币基金组织在1969年发行的国际储备资产——特别提款权（SDR），最有可能成为国际公共产品融资的工具；用于刺激私人融资的公共担保等。

3.其他的配套机制和措施

为防范全球性的各种风险，适应国际公共产品供给的需要，各国有必要加强以下三方面的财政改革：一是在一国的中央预算中应单独列出对国际公共产品的预算支出，并在ODA的基础上将各国提交的财政资金放入国际公共产品的配置中，而且设置新的资源配置格式为GPG（全球公共产品）+ODA。二是各国中央税务部门应加强合作协商，致力于构建一个国际性税收征管机构并制定统一的国际性税种及税率。三是提高预算信息和国际性税收征管信息的透明度与可信度，清晰界定财政资源的使用去向，是用于国内公共产品的供给还是国际公共产品的提供，以增进财政资金的使用效率。

参考文献：

[1]英吉·考尔.全球化之道——全球公共产品的提供与管理[M].北京：人民出版社，2006.12.

[2]吴晓萍.论国际公共产品的供给困境[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2011，（3）：113-117.

[3]席艳乐，李新.国际公共产品供给的政治经济学——兼论中国参与国际公共产品供给的战略选择[J].宏观经济研究，2011，（10）：67-72.

[4]孙凤蕾.全球环境治理的主体问题研究[D].济南.山东大学博士学位论文，2007.41.

[5]Broadwater，I.， Kaul， I. Global Public-Private Partnerships[R].UNDP/ODS Background Paper，2005.101.

[6]Kaul，I.，Concel， P.，Goulven， K.L.，Mendoza ，R.U.Managing Globalization[M].New York：Oxford University Press，2003.53.

[7]李新，席艳乐.国际公共产品供给问题研究评述[J].经济学动态，2011，（3）：132-137.

[8]Felix，D.，Sau，R.On the Revenue Potential and Phasing in of the Tobin Tax [M].Oxgord：Oxford University Rress，1996.61.

[9]肖育才，谢芬.全球公共产品融资：基于国际公共财政的视角[J].经济体制改革，2012，（5）：138-142.

（责任编辑：韩淑丽）