扶贫开发信贷服务缺失与融资保障机制的创新完善

摘   要：本文以武陵山片区邵阳市特困区为例，概述了当前扶贫开发金融服务中的信贷弱化现象，并运用典型调查验证不同信贷需求群体面临不同程度的信贷服务缺失问题。在此基础上分析了导致当前扶贫开发信贷服务存在问题的深层次原因。文章认为，银行业在当前和今后一段时间要提高扶贫开发信贷服务水平，需从信贷经济支撑、金融管理行为、信贷风险控制、信贷服务机制和信用体系等方面对信贷融资保障进行创新和完善。

关键词：扶贫开发;信贷服务

中图分类号：F830.5                     文献标识码：B                       文章编号：1674-0017-2015（4）-0060-04

中央、国务院一直以来高度重视扶贫开发工作，特别是近20年来，我国大力推进扶贫开发，制定和实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》、《中国扶贫区扶贫开发纲要（2001-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，今年初，中央出台了《关于创新机制扎实推进扶贫区扶贫开发工作的意见》，国务院办公厅下发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，要求金融机构全面做好支持农村贫困地区扶贫攻坚的金融服务工作，加大金融扶贫力度。为落实中央和国务院扶贫开发工作的意见，2014年3月人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办、共青团中央等七部委联合下发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，为开展扶贫开发金融服务提出了具体的政策要求。

湖南省邵阳市位于湖南湘西南，属于武陵山连片特困地区，辖内有8县（市）处于武陵山片区腹地。2012年，国务院批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，本文通过对武陵山片区邵阳市特困区（下文简称“特困区”）金融机构在实施扶贫攻坚规划中的信贷服务现状进行实证调查和总结，并分析扶贫开发服务中金融服务面临的主要障碍，最后对扶贫区建立和完善扶贫开发信贷支持的融资保障机制提出相关政策建议。

一、特困区在推进实施扶贫开发战略中的信贷弱化现象

（一）家庭扶贫型信贷业务萎缩趋势突出。邵阳市武陵山片区包括辖内8个县（市），调查显示，2005年8个县市农户小额信贷余额达到最高值，农信社、农业银行等涉农机构小额信贷余额21.67亿元，2014年6月末余额减少至7.32亿元，贷款农户数由2005年末的41.31万户万户（去掉）减少至8.38万户，小额贷款农户覆盖率2005年末为47.8%，2014年6月末小额贷款农户覆盖率下降至9.7%。近年来，邵阳市武陵山连片特困地区涉农金融机构扶贫信贷业务甚至出现业务停办现象，目前农户联保贷款、农村生源地助学贷款业务已停办。

（二）特困区信贷投放总量小，信贷增长水平低于特困区经济发展水平。特困区主要以农业型经济为主，农业是金融扶贫开发信贷服务的重点产业。2013年，扶贫区生产总值1130.04亿元，占全市生产总值的82.02%，2013年扶贫区贷款余额277.16亿元，占全市金融机构各项贷款总额的42.98%，扶贫区贷款占全市金融机构各项贷款比率比其生产总值在全市生产总值占比低39.04个百分点。与2009年相比，扶贫区生产总值占全市生产总值比率比2009年提升了10.3个百分点，2013年特困区贷款对当地经济发展的贡献度有所下降，特困区贷款在全市各项贷款的占比为47.72%，下降了4.74个百分点。（见下表）。

（三）金融机构的商业化趋利性经营取向愈加明显，特困区信贷资金流出比重高。近年来，尤其是国有商业银行股份制改革后，盈利性经营取向加强。作为政策性的农业发展银行，其商业化贷款已经超过了政策性贷款，农业银行和特困区信用社以“三农”为经营宗旨，但农业银行不断从乡镇撤出网点，特困区信用社商业化改革进程不断加速，邵阳市特困区8家农信社和农村合作银行，近3年有2家改制成农村商业银行，其他6家农信社中有4家正在组建农村商业银行，商业化运作取向后，特困区金融机构将其可贷资金投向高效产业，导致特困区资金外流严重，特困区存款用于当地贷款比例低。近5年邵阳市特困区金融机构（县域金融机构）存款与贷款间的存差不断扩大，2009年存差额为438.81亿元，到2013年扩大为828.37亿元，期间各年度存差额占贷款余额保持在3倍左右，大量的资金主要用于上存、存放同业和理财投资，2009-2013年，特困区金融机构各年份存贷比例依次为23.13%、25.76%、25.75%、25.35%和25.07%，存贷比例严重偏低。

二、特困区扶贫开发有效信贷需求状况

邵阳市特困区金融机构的信贷供给情况反映了扶贫开发信贷弱化现象的问题，从资金的需求缺口角度进行调查分析发现，扶贫开发信贷服务的缺失问题较为突出，加强扶贫开发信贷服务任重道远。

（一）特色农业种养农户五成左右有信贷需求，但其贷款需求满足度低，存在缺口较大。近20年来，特困区各县（市）培育和发展了一些区域性特色农业，特色农业具有集约化、高投资、高效益、市场化的特点，其中集约化和高投资特点，有5成以上农户需要信贷支持，但因存在自然灾害和市场等不确定性风险因素，其贷款需求存在一定缺口。据对212个特色农业种养农户的调查显示，2011-2013年3个年度中调查样本户中向银行机构申请贷款户分别为占48%、46%、50%，3个年度共申请贷款932万元、1058万元和1147万元，依次获得的贷款金额是932万元、1058万元和1147万元，贷款缺口率依次为37.6%、32.48%和31.40%。

（二）市场投资型农户创业兴办经济实体所需的投资资金缺口大，贷款满足程度低。特困区劳动力输出时间长，规模大，部分劳动力在实现一定规模的财富积累后，劳动技能、创业理财意识、经营管理能力等各方面素质都得到提高，开办实体经济和进行投资性理财的家庭增多，其资金缺口大，对信贷资金需求较大。据对146个外出农户调查显示，其中2013年向金融机构申请贷款的有92户，占63%，共申请贷款11647万元，户均126.6万元，实际获得贷款3649万元，贷款满足率仅为31.33%。

（三）农业经营组织信贷普遍存在资金需求缺口，但贷款满足程度低。专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等多种形式规模经营得到了较快发展，也是扶贫开发信贷需求的重要新生主体，这些信贷主体对贷款需求具有量多面广的特点，但因其抵押资产少、风险高，故贷款满足程度低。据对127个家庭农场等新型农业经营组织和农业企业2013年信贷需求调查，其中申请贷款组织109个，占86%，申请贷款37073.4万元，贷款组织平均申请贷款312.6万元，因大多数新型农业经营组织抵押资产少，贷款风险较高，贷款周期长，实际获得贷款16082.6万元，贷款满足程度为47.2%。

（四）扶贫区企业融资需求大，企业银行授信用信额度低，资金需求缺口率高。从与银行建立信贷关系的特困区企业来看，银行对其信贷实行贷款授信和用信管理制度，实行“授信规模三年一定，用信指标一年一核”，银行根据企业经营状况在授信额度内核定各年度用信额度。调查32家小微企业，2011-2013年各年度融资需求额度依次为13632万元、18336万元、24384万元，银行用信额度分别为8925万元、10542万元、13254万元，资金缺口逐年提高，缺口率分别为34.53%、42.51%和54.36%，调查38家规模企业3个年度融资需求分别为87476万元、99674万元、111948万元，银行用信额度依次为55355万元、59685万元和59747万元，资金缺口率分别为36.72%、42.12%和47.63%。不论小微企业还是规模企业，因资产增加量较小，各年度授信和用信额度增加也少，而融资需求增加越多，缺口增速将越大，与银行未建立授信关系的企业，资金缺口问题更加严重。

（五）特困区基础设施和小城镇建设、扶贫区人居环境改善项目等现有贷款规模小，满足度低，潜在贷款需求多。随着城镇化加快，农户用于购房等大宗消费贷款需求增多。选择150个在城镇居住一年以上的农村户籍家庭调查显示，150户家庭2011年-2013年3年期间向当地金融机构申请贷款户132户，占88%，其中2013年申请贷款家庭96户，占64%，共计申请贷款2064万元，户均贷款需求为21.5万元，实际获得贷款976万元，贷款满足率47.29%。特困区基础设施、小城镇建设、人居环境改善和公益事业项目应建未建项目多，虽然中央政府和各级省市政府安排了一定财政资金投入，但由于大多缺乏信贷主体，故而投资少，申请贷款少，但潜在信贷需求大。

三、特困区扶贫开发信贷服务缺失的原因分析

（一）现代农业和新型农业经营组织发展落后，扶贫开发地区对扶贫开发贷款吸纳能力低。传统家庭对信贷需求减少后，特色农业种养农户、新型农业经营组织和中小微企业是扶贫区农业贷款需求的主要载体。近年来，特困区各县规划和建立了一批特色农业产业，但因农业税取消后，地方政府对特色农业发展没有引起高度重视，导致特色农业发展规模小，投资和产值规模小，新型农业合作体系发展缓慢，农业现代化水平不高，农业信贷需求的有效载体少。

（二）农业效率低，农业风险保障水平滞后，扶贫开发信贷需求扩张受到限制。一是农业增加值水平低，尽管中央对农业给予了多种补贴，但特困区家庭趋向于粗放式经营，大多数没有把种养经济作为实现增收的主要途径;二是农业补贴机制和农业保险体系虚置。农业保险险种少，面临保费高农户保不起，费率低保险公司赔不起的局面，农业灾害补偿机制没有建立，扶贫开发贷款风险高，金融机构为规避风险，对农业贷款投放意愿不强。

（三）扶贫特困区金融服务体系、信贷管理机制忽视对扶贫开发贷款的配置扶持。一是近20年期间，特困区国有商业银行和扶贫区信用社机构网点大量退出扶贫区，特困区金融服务在部分村镇出现机构覆盖“空白”和“盲点”，即使新设的村镇银行也走“城镇化”道路，不驻镇进村，业务注重“抓大放小”，导致信贷资金倾向于流向重点地区、重点行业、重点产品和重点客户，不积极拓展农户小额信贷业务，放弃县域特别是扶贫开发信贷市场;二是金融机构信贷审批程序复杂，周期长，贷款与县域民营企业、小微企业、农业生产贷款“急、频、少”的信贷需求特点不相适应;三是信贷审批条件苛刻，如限定较高的抵押担保门槛，要求贷款企业具有较高的信用等级等;四是片面强调贷款管理成本，或提高扶贫开发贷款利率来保证自身利益，排斥小额贷款和农业贷款;五是信贷管理过于审慎，银监部门、信贷管理部门对不良贷款率和收贷收息考核严格，导致信贷人员不愿发放风险高、管理难度大、抵押担保资产少、变现难和资金使用期限长的农业生产经营、特困区基础设施建设和城镇化建设所需贷款。

四、政策建议

（一）巩固和扩大扶贫开发信贷的经济支撑保障。在扶贫区产业结构和经济增长方式调整过程中，扶贫开发贷款的载体主要是特色农业经营家庭、新型农业经营组织、农业龙头企业、民营小微企业、扶贫区基础设施和小城镇化建设项目，因此，各级政府特别是各级地方政府要高度重视农业扶贫区工作，加快构建新型农业经营体系，发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体和特色高效农业，着力加强扶贫区基础设施建设，提高农业保障能力，支持现代农业示范区建设试点，改善环境承接转移产业，推进城镇化建设，扩大扶贫区农业有效信贷需求。

（二）完善扶贫开发金融资源配置。进一步完善扶贫区金融服务体系，特别是涉农金融机构要积极担负扶贫开发的信贷支持职能，加大对“三农”的信贷资源配置。银行机构要改进信贷管理审贷模式，扩大扶贫开发地区分支机构业务授权金额，合理确定贷款期限、额度和利率水平，根据市场化原则，综合调配信贷资源。扶贫开发地区金融机构要加快扶贫区金融产品和服务方式创新，加快创新扶贫区“三权”抵押贷款，要针对不同类型、不同经营规模的新型农业经营主体的差异化资金需求，提供多样化的融资方案，要积极推行农业特色和区域农业产业化银行信贷主办制度试点，积极开展扶贫区土地使用权质押贷款试点。改进和完善金融监管，银行监管部门和业务管理部门应改进零风险考核制度。

（三）建立和完善扶贫开发信贷控险保障。一是要建立扶贫开发信贷服务担保体系，探索建立政府、企业和银行多方参与的政策性、商业性、行业性、互助性等多元化的扶贫区信贷担保体系，合理分散和转移扶贫区金融业务风险。探索建立符合“三农”特点的担保机制，扩大扶贫区抵押担保范围，包括发展林权、大型农机设备、土地经营权等抵押担保。

二是完善农业风险补偿制度和农业保险制度，继续增加农业补贴政策、强化农业防灾减灾，稳产增产关键技术补助;借鉴西方国家财政补贴的农业保险制度，规范农业保险大灾风险准备金制度，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，探索开展多种形式的互助合作保险，增强农业抗风险能力，提高扶贫区借款人的偿贷能力。

三是建立贷款保险制度，目前金融机构和保险机构发展了“贷款+保险”的信贷模式，要总结经验扩大业务发展，积极探索建立扶贫区信贷与农业保险相结合的银保互动机制，开办涉农贷款保证保险和信用保险等业务。

（四）完善和落实扶贫开发信贷激励保障。一是建立扶贫开发贷款优惠利率补贴政策。在融资渠道单一和资金刚性缺口的扶贫地区，在利率较高的情况下，扶贫开发贷款需求会大量减少，农户、居民、企业和农业经营组织会主动放弃消费信贷和商业性经营贷款，降低信贷需求，减少社会投资和消费。对此，各级财政要鼓励金融机构降低贷款利率支持对扶贫区经济发展，并对其惠农利率给予相应补贴。二是扶贫区地方政府要改进信贷的奖励政策和措施。目前，一些地方政府对新型工业化和城镇化的建设贷款项目和企业，制定了激励政策，但没有将涉农贷款、小额贷款纳入奖励范围，导致金融机构信贷偏离农业扶贫区，对此，要建立和完善扶贫区涉农金融机构和涉农贷款财税优惠政策，鼓励金融机构加大对农业扶贫区的信贷投入。三是扶贫区要建立金融发展基金和信贷资产风险补偿机制，要根据地方年度贷款水平，从财政资金中提出一定的风险补偿基金，并引导和督促信贷企业提取信贷风险基金，对灾害性和地方政府融资平台贷款形成的风险损失给予补偿。

（五）改善和建立扶贫开发信贷信用和服务保障。一是扶贫区地方政府要借鉴当前城镇投资公司的模式和经验，成立扶贫区基础设施建设投资有限公司，使之成为扶贫区基础设施和扶贫区公益项目建设主体，取得信贷支持;政府有关服务部门要减少商业化服务行为，减少借款人的信贷融资成本，提高借款人的贷款意愿。二是进一步加强扶贫区征信用体系建设。政府和社会各部门要进一步推进征信体系建设，加大推动信用评估体系和现代企业制度建设工作力度，为扩大扶贫开发贷款提供信息支撑。要建立诚信企业红榜制度和失信企业黑名单制度，对逃废信贷债权的企业和个人，建立各种惩戒措施，为信贷资金安全提供信用保障。三是规范扶贫区融资环境。扶贫区融资渠道单一，非正规金融和社会非法融资行为对金融体系具有很大的干扰和冲击力，扶贫区政府要采取措施规范非正规的社会融资行为，保障扶贫区金融市场安全高效运行和整体稳定。

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The Lack of Credit Services for Poverty Alleviation and the

Innovation of Financing Guarantee Regime

——based on an empirical analysis of leagues of extremely poor areas in Shaoyang Wuling mountain

Luo Hong

（Shaoyang center sub-branch of the People's Bank of China， Shaoyang， Hunan， 422000 ）

Abstract：Based on the example of leagues of extremely poor areas in Shaoyang Wuling mountain， the paper summarizes the current phenomenon that the financial services for rural poverty alleviation and development are being weakened from the angle of credit. By using typical investigations and evidence， it proved that groups of different demands for credit are faced with different levels of lack of credit services， so the financial industry will have a long way that implement the policies of strengthening financial services for poverty alleviation and development. On the basis of it ， the paper analyses the deep reasons that causes the current problems of credit services for poverty alleviation and development. According to the article， how to improve the level of credit services for poverty alleviation and development at present as well as in the future， and to ensure the policies for poverty alleviation and development， is that it needs some financial supports from credit behavior、 financial management、credit risk control、credit service mechanism and credit system to innovate and improve the financing guarantee regime.

Keywords： Poverty alleviation and development，Credit service

责任编辑、校对：张德进