林权抵押贷款制度的现存问题及其对策

姜露嫣+周伯煌

[摘要]林权抵押贷款能激活林业生产要素，是实施兴林富民工程的重要资金来源，为金融支持新农村建设找到了结合点。目前林权抵押贷款存在林权抵押的政策限制、林权配套改革的滞后性、）林权抵押法律的不完善等问题，应通过对林权抵押相关政策、林权抵押配套政策和林权抵押法律制度加以完善。

[关键词]林权；抵押贷款；森林资源；森林保险

[中图分类号]C913

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2015）01-0069-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-035

[本刊网址]http：//www.hbxb.net

一、林权抵押贷款的理论分析

林权抵押是指债务人或第三人以其林地使用权和林木所有权为抵押物抵押给债权人，债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该抵押物优先受偿的一种法律制度，林权抵押中的林权所有权人并不转移林权的占有权。《浙江省林权流转和抵押管理办法》中指出，林权是指除国有林地、林木以外的林地承包经营权以及林木的所有权和使用权。同时指出，林权抵押是指林权权利人依法将林木所有权等林权权益抵押给债权人，用于担保借贷资金偿还的行为。

集体经营或共有林权进行林权抵押贷款除一般的抵押条件外，还应符合下列条件：一是以集体经济组织统一经营的林权进行抵押的，要有依法经本集团经营组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的决议和林权所在地乡（镇）人民政府同意抵押的书面证明；二是以共有林权抵押的，抵押人应提供其他共有人的书面同意意见书；三是以承包经营的林权抵押的，应提供发包方同意抵押的证明以及该林权所在地乡（镇）人民政府同意抵押的书面证明。

二、林权抵押贷款的现存问题

（一）林权抵押的政策限制

1.林权抵押贷款贴息政策落实难。林业生产周期长，效益产生相对缓慢和前期投入相对较大，因而林权抵押贷款需要有一个相对较长的贷款期限，但目前受金融政策限制，贷款期限与林业生产周期严重脱节。而且财政贴息与贷款期限不匹配。我国对林业尤其是集体林业的财政补贴一直以来很少，而且目前中央财政贴息期限为3年，与贷款期限不匹配，这给林业企业和农户造成了极大的还款压力。

2.木材采伐制度限制。为保护生态环境，国家对森林资源的利用和开发进行了限制。首先.除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，采伐林木办须理采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；其次，实行森林采伐限额制度，《森林法》第29条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。森林采伐限额的确定要严格经过制定一汇总、平衡一审核一批准这一程序。采伐许可证和森林采伐限额制度过于严格，过多地限制了林木所有权人的权利行使，林木收益权难以实现。 3.生态公益林制度设计不尽合理。现行法律明确禁止公益林抵押，生态公益林不允许采伐，对公益林的开发、利用仅限于林下种养、森林旅游等有限的方式，这使得森林资源的开发和利用将被严格限制。为响应国家加强生态建设的号召，林农经营的集体林地大部分被划人生态公益林。对于生态公益林，中央财政依法设立了中央森林生态效益补助基金，然而实践中补偿标准很低，致使得农户的经营权受到限制，很难再依靠该林地获得收入。此种情形，为照顾生态利益和林农的利益，在不改变生态公益林生态功能的前提下，能否比照一般商品林对公益林进行抵押和评估？

（二）林权配套改革的滞后性

1.森林保险开展的滞后性。由于林业生产周期长、抗风险能力差等原因，林业遭受自然灾害的可能性大，加之林农抗灾能力弱，就亟需我们完善森林保险机制予以保障。但是由于我国林农保险意识薄弱以及商业性保险因其风险较大而不愿介入等因素的制约，林业保险业务发展缓慢，具有滞后性。主要表现在以下方面：开展森林保险的机构少、保额偏低；林业保险的期限短，不符合林业生产周期长的特点；可以投保的林种不全面，没有形成规范的保险种类。 2.森林资源资产评估不完善。一是森林资源资产专业评估机构少，评估人员业务素质相对不足，缺少专业评估师。导致评估结果不科学、不客观，不能反映森林资源资产的实际价值，给评估机构造成很大风险。二是评估成本高、难度大、程序复杂，限制了林地使用权抵押的大范围展开。目前银行和融资机构对于林地使用权抵押贷款中数额较大的森林资产进行评估都是要求省级以上的评估机构进行，加之由于林木价值的浮动性，林木价值每年都要进行重新评估，这就大大加重了林农以及林业企业的贷款成本，评估难度非常大。三是林权评估没有统一标准，对森林价值的评估目前尚没有一个现行的、统一的、权威性的评估标准，导致在评估时人为因素较大，存在评估价与林木实际价值相背离的情况。

3.林权流转市场不成熟。林业产权交易中心在各地相继建立，这些中心的成立并不代表着林权转让市场就随之健全起来了，林木的交易权和处分权仍受到限制，抵押物变卖、拍卖的实现还受采伐政策的影响。即使林权抵押最终进入林权交易中心，林权也面临着流转困难的问题。

（三）林权抵押法律的不完善

1.林地承包权抵押违反现行法律规定。法律规定家庭年产承包的林地不能用于抵押，但实际中大部分地区的家庭承包取得的集体林地被用于抵押，对林地承包经营权抵押将会产生的纠纷实在是很难想象，这将为林权抵押的实现产生了诸多的不确定因素。 2.林木、林地一体抵押问题。在进行林地抵押时，可以规定及于林木或不及于林木。尚未采伐的林木属于不动产的范畴，在林地抵押不及于林木的情形下，如何解决林地上的林木是不可避免的问题。作为不动产的林木所有权是可以被抵押这是毋庸置疑的。但是当林木所有权被抵押时，其下林地使用权是否同时抵押？我国法律也没有做出明确规定。如果在实现林木抵押权时，当林木的价值不足以偿债时，那么根据抵押权人的物上代位权原则，林地使用权是否可以被合法流转，而优先受偿呢？endprint

3.林权抵押登记存在的问题。一是登记难度大，林地使用权抵押登记涉及到多方主体利益，如集体组织、集体组织成员、相邻林地使用权权利人等，纠纷多、涉及面广等因素造成了抵押登记障碍多的现实状况，登记难度大。二是林地使用权抵押登记操作细则不规范。根据我国现行相关法律，不动产抵押，以登记为其生效要件。林地以及生长于其上的林木属于不动产，因而抵押是需要进行登记。三是没有备案机制，产生纠纷时没有政府效力的支持，很难得到处理。

三、完善林权抵押的对策

（一）完善林权抵押相关政策

1.完善林权抵押贷款贴息政策。一是指延长补贴时间，二是指延长利息补贴时间。贷款利率高低对农户林权抵押行为的影响是显著的，从目前的林权抵押贷款供求市场中，如果利息率较高，农户的林权抵押贷款意愿难以转化为行为；如果利息率较低条件下，金融机构的投资供给动力不足。

2.采取有利于抵押林木变现的采伐制度。政府应给予林权抵押物（林木）相关的特殊政策倾斜，在坚持采伐限额制度的前提下，完善不同种类型森林的采伐管理制度。特别是对商品林林农而言，这将彻底改变其造林易采伐难的问题，真正与社会主义市场经济接轨。同时，采伐限额制度的完善，必将驱使森林资源按照市场规律进行交易，林权流转制度的完善程度也将与采伐限额制度相互制约。为此，国家应落实“依法、自愿、有偿、规范”的基本原则，鼓励产权明晰的林地使用权和林木所有权有序流转。

3.放宽公益林抵押限制。适度放开公益林地使用权的抵押，一方面可以吸收社会资本、民间资本进入到公益林建设中来，适当解决公益林建设目前存在的融资难的问题；另一方面还可以调动全社会成员参与到育林、造林中的积极性，为建设资源解决型、环境友好型社会提供重要支持；也为可持续发展和生态文明的建设提供重要的保障。

（二）完善林权抵押配套政策

1.完善森林保险。森林资源面临的风险在任何国家、任何时候都不可能避免，诸如火灾、虫灾和其他自然灾害的影响，使得作为抵押权人的金融机构存在着很大的金融风险。这种风险使得金融部门对开展林权抵押顾虑重重，很大程度上制约了林权抵押贷款的顺利开展。因此，财政和林业部门给投保人、保险人适当的资金补贴；应建立森林保险风险准备金，建立森林保险风险补偿机制。

2.完善森林资源资产评估。加强森林资源资产评估理论研究。建立森林资源资产评估考试考核制度《暂行规定》为资产评估行业和林业行业搭建了沟通的桥梁，有利于林业和评估在人、财、物及技术等方面的互补融合，为加强森林资源资产评估理论研究和培训合格的森林资源资产评估人员提供了条件；规范、引导、整合现有的森林资源资产评估机构，使之具备森林资源资产评估的资质和能力；加强评估人员的业务素质，建立责任追究机制。

3.完善林权流转制度。林权流转与林权抵押一样，存在着很多问题，为了更好地实现林权抵押，应该完善林权流转制度。建立林权流转市场。建立符合市场要求的林业要素市场，将是解决该问题的重要途径；允许生态公益林流转权。在现行法律中，没有明确规定生态公益林可以进行转让，而在实际中，确实存在着生态公益林可以进行流转的客观需要。

（三）完善林权抵押法律制度

1.取消林地承包权抵押的行为。按照现行的法律规定和最高人民法院的司法解释，必须杜绝实际中大部分地区的家庭承包取得的集体林地被用于抵押的行为，有利于林权抵押制度的改革和林权抵押的实现。

2.合理界定林地使用权抵押客体。森林资源作为林权抵押的核心，主要包括林木和林地使用权。明确将林地使用权与林木所有权分离，实行分情况抵押。具体的措施为：一是林木所有权单独抵押时涉及林地使用权的抵押。二是林地使用权的抵押应当涉及林木所有权的抵押。当仅以林地使用权抵押的时候，此时林地最大的价值在于林地上的树木以及林地以后的利用价值，此时抵押的客体则是林地及林地上的林木。

3.规范林地使用权抵押登记、备案制度。规范登记制度一是要严格落实《物权法》中关于不动产登记的相关规定；二是要提高现有林地产权登记、抵押合同登记的等规范性文件的等级，使其更具有法律的约束了和强制力；三是要将现有文件中不符合当前社会情况的条款进行适当的修改。规范等级备案制度一方面要完善事前审查制度，将事前审查作为林地使用权抵押合同的生效要件。四是实行备案分级制度。有效的解决备案主体多元化带来的效力和程序混乱的问题。将不同种类、不同地域、不同等级的林地进行合理科学分类，根据类别确定相应的备案机关。

参考文献：

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