行政问责制度的评估体系和评估方法<br/>——基于AHP—模糊综合评价法

行政问责制度的评估体系和评估方法
——基于AHP—模糊综合评价法

2015-06-15施雪华

学习与探索 2015年7期

关键词：问责制问责一致性

施雪华，胡祥

(北京师范大学政府管理学院，北京 100875)

·政治发展研究·

行政问责制度的评估体系和评估方法
——基于AHP—模糊综合评价法

施雪华，胡祥

(北京师范大学政府管理学院，北京 100875)

对行政问责制度的科学评估可以深刻地揭示其价值和功能，为制度设计提供客观标准和量化依据，是改进和完善行政问责制度的重要工具和科学手段。行政问责制度的评价常常涉及多个因素或多个指标，评价是在多因素或多指标相互作用下做出的一种综合判断。借用数量学的方法并根据行政问责制度的科学内涵、本质特征，先设计出行政问责制度的评价指标体系问卷调查表，然后采用层次分析法和模糊综合评价法来计算行政问责制度评价指标体系的综合分值，更能够体现出行政问责制度评估效果的客观性和科学性。

行政问责制度；AHP—模糊综合评价法；评估体系；评估方法

中国行政问责制度自2003年全面推广以来，取得了不少成绩，但在实施过程中也存在很多问题，其中之一就是对行政问责制度没有一个统一、客观、可操作性的评估体系，因此，各种各样的行政问责制度的绩效究竟如何、还有哪些缺点、该如何改进以及行政问责的主体和客体是否较好地履行了自己的权利与义务等一系列问题都无法有效解决。对行政问责制度的科学评估可以深刻地揭示其价值和功能，为制度设计提供客观标准和量化的依据，是改进和完善行政问责制度的重要工具和科学手段。目前，国内外运用数量方法对行政问责制度的评估体系和评估方法的研究尚处于探索阶段，本文尝试借用数量学的方法并根据行政问责制度的科学内涵、本质特征，先设计出行政问责制度的评价指标体系，对指标体系的量化采用五级量表制的问卷设计，然后采用层次分析法确定指标权重并进行一致性检验，再运用模糊综合评价法来计算行政问责制度评价指标体系的综合分值。这为解决行政问责制度中存在的问题提供了重要手段和科学方法。

一、行政问责制度的评估体系

从总的指导原则上来说，行政问责制度的评估体系构建要为分析行政问责制度提供导向性，并能够进行定量测算和分析，以利于为有关部门及时找出存在的问题，为制定法律、规章、制度、政策等提供参考依据。

1.行政问责制度评估体系的构建原则

为确保该评价指标体系的测量结果能全面、客观、准确地反映实际情况，评估体系在指标选择时必须遵循以下四个基本原则。

其一，系统性原则。为使设计的评价体系能全面、正确地反映实际状况，必须确保评价指标具有完备性、系统性，既不能残缺不全、有所遗漏，也不能相互交叉、互相重复。系统性原则要求所建立的评价体系具有足够的涵盖面，能够充分反映行政问责制度的内涵。

其二，有效性原则。行政问责制度的评估体系受多种因素影响，必须挑选出与其直接相关的因素作为评价指标。因此，构建行政问责制度的体系必须与所评估对象的内涵、结构相结合，才能真正反映行政问责制度的效度。

其三，可操作性原则。构建行政问责制度评估体系的目的在于应用，对于一些指标，从理论上讲很有意义，但缺乏现实可行性，实践中很难用某项确切的指标来描述。因此，评价指标的设立应充分考虑指标的可获取性。

其四，可比性原则。行政问责制度的评估体系必须能够适应不同地区的情况，各项指标的含义、口径和适用范围必须一致，具有可比性。

2.行政问责制度评估体系的基本框架

根据行政问责制度的科学内涵、本质特征以及构建指标体系的基本原则，笔者设计了一套由6个一级指标、24个二级指标构成的行政问责制度的评价体系(见表1)。

表1 行政问责制度评估指标体系

一级指标和二级指标主要体现六个含义。

其一，行政问责的主体，既有同体问责即行政系统自身层级的问责，也有异体问责即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。

其二，行政问责的客体是各级行政机关、负有直接或间接领导责任的领导者以及不当履行职责和义务的公务人员。

其三，行政问责的范围是行政机关、行政领导和公务员做出的应该被追究相关责任的行为事实范畴，其大致可以分为违法违纪、违法行政、决策失误、执行不力与效能低下、用人失察等五类。

其四，行政问责的程序必须依照法定程序进行，问责程序应该包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行等阶段及具体环节。

其五，行政问责的责任体系是行政机关、行政领导、公务员承担责任的层面，主要有五个方面：(1)政治责任，即向执政党和权力机关负责；(2)行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；(3)道德责任，即向受害者和公众负责；(4)法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果；(5)经济责任，即向受到损害的公民、法人或其他组织的合法权益负责，对损害进行补偿或赔偿。

其六，行政问责的责任后果是行政机关及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有：质询、辞职、罢免；通报批评、书面检查、停职反省、行政处分；民事处罚、刑事处罚；损害补偿或赔偿；公开道歉、引咎辞职。

二、行政问责制度的评估方法

对行政问责制度的评价常常涉及多个因素或多个指标，评价是在多因素或多指标相互作用下做出的一种综合判断。在用若干指标进行综合评价时，这些评价指标对评价对象的作用并不是同等重要的，为了体现各个指标在评价中的地位和重要程度，必须对指标赋予不同的权重，然后通过一定的数学函数将多个评价指标值合成为一个整体性的综合评价值。另外，人们对行政问责制度评价指标的评价是用模糊语言分为不同的评语，由于评价等级之间的关系是模糊的，并且这些模糊性指标难以用数据客观地定量化反映，只能够用人们的主观心理感受来反映评价目标状态，因此要以模糊数学为基础，应用模糊关系合成的原理和方法，将一些边界不清、不易定量的因素定量化，对行政问责制度进行模糊综合评价。

1.层次分析法：确定指标权重和一致性检验

行政问责制度的评价体系是多种因素影响下的目标评估，属于“多目标决策”问题，在这类问题中应首先确定指标的权重。权重是表示指标对评价目标重要程度的系数。按照行政问责制度评价指标体系的层次划分，可分成三个层次：第一层次为评价总目标层，权重为1；第二层次为子系统层，包括“问责主体”“问责客体”“问责范围”“问责程序”“责任体系” “责任后果”，6个子系统权重之和为1；第三层次为各子系统下的主题层，每一个子系统下的主题层权重之和为1，除了总体目标层权重为1之外，其余各层次的具体权重确定需要通过建立判断矩阵计算比较得出。

本研究选用解决此类问题常用的方法是层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)。层次分析法(AHP)是运用多因素分级处理来确定因素权重的定性和定量分析相结合的决策方法。该方法是美国运筹学家、匹茨堡大学教授萨蒂于20世纪70年代初，在为美国国防部研究“根据各个工业部门对国家福利的贡献大小而进行电力分配”课题时，应用网络系统理论和多目标综合评价而提出的一种层次权重决策分析方法。这种方法的特点是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法，尤其适合解决对决策结果难以直接准确计量的问题[1]。

层次分析法是从系统观点出发把复杂问题分解为各构成因素，将这些因素按照一定关系分组，以形成有序的梯阶层次结构，再通过两两比较判断的方式，采用9级标度法赋予一定的分值以确定各次级功能对上级功能的相对权重，然后再进行合成，以得到决策因素相对目标权重的总顺序。在行政问责制度的评价中，运用层次分析法可按以下步骤进行。

步骤一：建立评价系统的层次结构指标体系。行政问责制度评价系统的层次结构指标体系既有问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、责任体系、责任后果等一级指标；又有同体问责、异体问责，行政机关、行政领导、非领导职务公务员，违法违纪、违法行政、决策失误、执行不力与效能低下、用人失察，问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行，政治责任、行政责任、法律责任、经济责任、道德责任等二级指标(见表1)。

表2 行政问责体系一级指标相对重要性比较表

表3 标度的含义

步骤二：一级指标权重的确定和一致性检验。权重是综合评价的关键，层次分析法是一种行之有效的确定权重系数的有效方法，特别适用于那些难以用定量指标进行分析的复杂问题[2]。它把复杂问题中的各因素划分为互相联系的有序层，就每一层次的相对重要性给出定量的表示，再利用数学方法确定全部元素相对重要性次序的权重，这就需要计算判断矩阵的最大特征向量，最常用的方法是和积法和方根法[3]。具体计算如下。

(1)设计行政问责体系一级指标相对重要性比较表，并请专家对指标进行标度(见表2)。

请有关专家采用1～9标度对各指标进行两两比较打分，标度的含义如表3所示。

根据专家对这个重要性比较表的标度，我们可以得到两两比较判断矩阵表A=(aij)nxn，其中aij表示i因素和j因素相对于目标的重要值。构造的判断矩阵取如下形式：

(2)一致性检验

应用层次分析法保持判断思维的一致性是非常重要的。为了保证应用层次分析法得到的结论基本合理，还需要对构造的判断矩阵进行一致性检验。本文采用方根法来近似求出最大特征值及其对应的特征向量，从而进行一致性检验，具体步骤如下：

Wn]T为所求的特征向量。

在计算出层次单排序结果之后，对于计算所依据的判断矩阵还要进行一致性检验。主要检验是否满足三个条件：对角线元素为1；右上三角和左下三角对应元素互为倒数；因素优先次序的传递关系。前两个条件可以由观察得出，第三个条件要通过计算判断矩阵的最大特征根λmax和一致性指标CI 来确定：

一致性指标CI的值越大，表明判断矩阵偏离完全一致性的程度越大；CI的值越小，表明判断矩阵越接近于完全一致性。对复杂问题进行判断时，做到完全一致性比较困难，但是必须要有满意的一致性。为此，将CI与平均随机一致性指标RI进行比较，并计算一致性比例CR ，CR=CI/RI。表4给出了1～10阶正反矩阵计算1 000次得出的平均随机一致性指标。

表4 平均随机一致性指标RI

CR=CI/RI，若CR<0.1，则认为评判过程具有满意的一致性，当CR>0.1时，需对判断矩阵中的打分进行适当调整，直至其具有满意的一致性(见表5)。

表5 专家意见一级指标一致性检验表

(3)运用上述方法分别计算二级指标权重并进行一致性检验(见表6和表7)。

为了保证评估效果的科学性和客观性，我们最后还要对整个指标体系的权重合成并进行整体一致性检验，一级指标权重乘以一级指标下的各二级指标权重可以得到二级指标的最终权重值，并且可以对二级指标的最终权重值进行层次总排序，最后还要对层次总排序进行一致性检验，如果达不到满意效果，还需要调整前面的判断矩阵。层次总排序的一致性检验公式如下：

一致性比例CR=CI/RI

若CR<0.1，则表明评判过程具有满意的一致性，整体指标符合一致性检验，指标体系有效。

表6 行政问责体系中责任体系二级指标相对重要性比较表

表7 二级指标责任体系专家意见一致性检验表

2.模糊综合评价法：计算综合分值

在行政问责制度评价指标体系中，由于测评的绝大多数指标并不能直接运用定量分析法来进行评价，难以用精确的评价等级对其进行描述，因此，本研究结合层次分析法来确定各指标的权重，应用模糊综合评价方法(Fuzzy Comprehensive Evaluation)来进一步评估该指标的水平。

模糊综合评价法是加利福尼亚大学教授查德于1965年创建的、用数学方法研究和处理具有“模糊性”现象的一种系统研究方法，其特点在于其评价方式与人们的正常思维模式很接近。该方法用程度语言描述对象，多运用在无法用简单数字来表达的定性因素的评价过程中，其过程就是先从定性的模糊选择入手，然后通过模糊变换原理进行运算取得结果。具体来说，就是将评价目标看成是由多种因素组成的模糊集合(称为因素集)，再设定这些因素所能选取的评价等级，组成评语的模糊集合(称为评判集)，分别求出各单一因素对各个评价等级的归属程度(成为模糊矩阵)，然后根据各个因素在评价目标中的权重分配计算(称为模糊矩阵合成)出评价的定量解值[4]。

在进行评价时，必须先对模糊性指标进行量化处理，这样才能够计算出评价目标的最终评价值。模糊综合评价是通过构造等级模糊子集把反映被评事物的模糊指标进行量化(即确定隶属度)，然后利用模糊变换原理对各指标进行综合的[5]。因此，进行问卷调查，可以用诸如“很好、好、一般、差、很差”，也可以用“经常有、偶尔有、不太清楚、很少、完全没有”等程度性主观心理感受刻度进行测评，然后经过一定的数学方法处理将模糊性指标数量化，就能够同量化指标结合起来对行政问责制度评价体系进行评分计算，其操作步骤如下。

步骤一：建立模糊指标评价模型

建立模糊指标评价模型U：

U=(u1，u2，u3，u4，u5)=(评语为很好，好，一般，差，很差)

评语集所对应的分数集为列向量V：

V=(v1，v2，v3，v4，v5)=(5，4，3 ，2 ，l)

步骤二：进行模糊性指标的评价调查

针对评价指标体系的特征和内涵，确定模糊性指标调查的对象范围。为此，笔者设计了行政问责体系评价度问卷调查表(见表8)。指标的测量采用李克特量表的方法，利用语义学标度分为五个测量等级：很好、好、一般、差、很差。为了便于统计计算，我们将主观评价的语义学标度进行量化，并依次赋值为5、4、3、2、1。在本研究构建的评价指标体系中，所有指标均为模糊性指标，均要通过一定数量范围的评价度问卷调查并进行量化处理，再运用模糊综合评价法来对行政问责体系进行量化评分。