浅析“小饭桌”食品安全之法律责任

文 / 田春苗（甘肃政法学院 民商经济法学院，甘肃 兰州 730070）

浅析“小饭桌”食品安全之法律责任

文 / 田春苗（甘肃政法学院 民商经济法学院，甘肃 兰州 730070）

“小饭桌”在我国发展迅猛、数量激增，但各地“小饭桌”大多为家庭作坊式的无证经营，食品加工过程不规范，食品安全无保证。当前我国对“小饭桌”食品安全问题没有全国层面的立法规定，地方有明文规定的也屈指可数，因此，明确“小饭桌”经营者食品安全民事责任、行政责任及刑事责任并使其切实承担起应当承担的违法成本已刻不容缓。同时必须强化“小饭桌”食品安全政府监管之问责机制。

“小饭桌” 食品安全 民事责任 行政责任 刑事责任

“小饭桌”在我国发展迅猛、数量激增，其首要功能是保证就餐学生吃得安全。当前各地“小饭桌”大多为家庭作坊式的无证经营，从业者素质参差不齐、环境卫生差、食品加工过程不规范、收费混乱、食品安全无保证、食品安全事件频发等问题突出，无法有效保障“小饭桌”孩子们的生命权和健康权。食品安全不是“管”出来的，只有当每一个食品生产经营者真正承担起应负的责任，主动把住安全关时，我们的食品安全才有保障。[1]当前我国对“小饭桌”食品安全问题并无全国层面的立法规定，地方有明文规定的也屈指可数。因此，明确“小饭桌”经营者食品安全法律责任并使其切实承担起应当承担的违法成本已经刻不容缓，是解决当前“小饭桌”食品安全问题必须回答的首要问题。“小饭桌”经营者食品安全法律责任是“小饭桌”经营者实施食品安全违法行为后予以启动的救济性和惩罚性机制，是民事责任、行政责任和刑事责任的有机统一。为了提高食品药品监管等部门执法人员“小饭桌”食品安全监管的主动性与积极性，以促使“小饭桌”合法、诚信经营，必须强化政府监管问责机制。

一、“小饭桌”经营者食品安全之民事责任

设定“小饭桌”经营者的民事责任主要是保障“小饭桌”受害学生及其家长的利益，是保护性的法律关系。《民法通则》第134条规定：“承担民事责任的方式主要有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用”。“小饭桌”经营者承担食品安全民事责任，以赔偿损失为主要方式，停止侵害、支付违约金、赔礼道歉等责任方式在一定情况下也适用。

（一）明确举证责任倒置规则

“谁主张谁举证”是民事举证责任分配的一般原则，举证责任倒置是该原则的例外。举证责任倒置理论产生于德国19世纪末20世纪初的工业革命时期，是指基于法律规定，提出主张的原告一方当事人就某种事由不负担举证责任，而由被告一方当事人就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果被告方当事人不能就此举证证明，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。“小饭桌”经营者侵害就餐学生及其家长合法权益的纠纷，解决时应适用举证责任倒置规则，如此便可极大减轻受害者的民事举证责任，有助于保护弱势一方就餐学生及其家长的合法权益，符合法的公平的价值目标。

（二）优化惩罚性赔偿制度

惩罚性赔偿，与补偿性赔偿相对应，是侵害人依法向被害人支付的超过被害人实际损失数额的一种损害赔偿。现代意义的惩罚性赔偿制度发端于十八世纪中叶的英国，我国首次以法律形式确定该制度是1994年1月1日起施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》第49条的规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”，即经营者欺诈消费者的双倍赔偿制度。惩罚性赔偿兼具超额补偿受害人和加大惩罚侵害人的双重功能，有助于震慑侵害人，使侵害人在弥补受害人损失的前提下承担更重的责任，不仅使其无利可图，更让其为此付出应有的代价，甚至丧失再次可能违法的能力。[2]这样，才足以使其自觉守法，才足以挽回受害人的许多间接损失，提高受害人与不法行为人斗争的积极性。

我国当前关于经营者的惩罚性赔偿主要是《消费者权益保护法》与《食品安全法》的有关规定。①修订后2014年3月15日起施行的新《消费者权益保护法》第55条规定：“经营者提供商品或服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或是接受服务的费用的三倍。增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依其规定。经营者明知商品或服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或其他受害人死亡或健康严重损害的，受害人有权要求经营者依本法第49条、第51条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”《食品安全法》第96条2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”修订后2015年10月1日起施行的新《食品安全法》第148条2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可向生产者或经营者要求支付价款十倍或损失三倍的赔偿金，增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。”对“小饭桌”经营者应在借鉴两法规定的基础上明确其惩罚性赔偿制度，具体建议是：只要“小饭桌”经营者损害了就餐学生的食品安全利益，受害学生及其家长除要求赔偿损失外，还可向“小饭桌”经营者额外要求支付损失三倍或者更高的赔偿金，增加赔偿的金额不足三千元的，为三千元。

（三）坚持民事赔偿优先机制

民事赔偿优先，是指加害人实施的一个违法行为符合民事、行政及刑事等数个不同法律责任的构成要件，均需要依法通过金钱支付承担财产责任，如若加害人的财产不足以同时支付，则优先给受害人承担民事赔偿责任。当几种责任无法同时完全实现时，实行民事赔偿优先机制，体现了“私权优先”理念，即受害者的民事权利救济高于政府的罚没收入，是立法通过利益衡量，将受害者的赔偿利益置于更为神圣和优先顺位的安排，有助于体现法扶持弱者的公平价值取向，是现代立法先进性和文明性的充分体现，应予以充分肯认。

我国新《食品安全法》第147条、新《消费者权益保护法》第58条以及《侵权责任法》第4条2款均规定了民事赔偿优先制度，②新《食品安全法》第147条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产经营者财产不足以同时承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，先承担民事赔偿责任。”新《消费者权益保护法》第58条规定：“经营者违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付的，先承担民事赔偿责任。”《侵权责任法》第4条2款规定：“因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。”不同立法规定的民事赔偿优先机制的立法精神是完全一致的。据此，“小饭桌”经营者实施了违法行为，依法应承担民事赔偿责任，同时被有关行政机关处以罚款，且触犯刑律被法院处以罚金，但其财产不足以同时支付的，应优先对受害人承担民事赔偿责任。

必须看到，由于不同责任认定的程序和时间不同等原因，民事赔偿优先原则的落实其实是个难题。行政处罚讲求高效，一般在短时间内就可做出处罚决定，而且原则上诉讼期间不停止行政处罚的执行。刑事责任的认定相对较慢，但时效期间相对较短，一般能在一年之内完成刑事责任的追究。而民事赔偿责任的认定比较复杂，不仅有些损害的显现需要一个过程，而且受害者的法定诉讼时效较长，加之民事诉讼程序本身较为漫长，通过司法程序最终确定民事责任一般需要较长时间，其结果往往是罚款和罚金早已执行完毕上缴国库，民事赔偿数额才得以确定，而此时违法者可能已经没有可以赔偿的财产了。此种情形下，如何救济受害人、如何落实民事赔偿优先原则则成为一个难题，尚需进一步探索完善。

二、“小饭桌”经营者食品安全之行政责任

行政机关依法追究违法行为人的行政责任并对其实施行政制裁，是行政监管的有效手段之一。行政责任针对性强、处罚及时，能迅速对违法行为做出反应并加以处理，效果立竿见影。“小饭桌”违法经营承担行政责任的现行法律依据主要是《食品安全法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《消费者权益保护法》等法律法规中有关规定。对食品药品监督管理部门而言，主要是依法加强“小饭桌”日常监管并依法追究违法经营者的行政责任。

（一）未经许可擅自从事“小饭桌”餐饮服务的行政责任

经营者未取得餐饮服务许可证，擅自招揽中小学生从事“小饭桌”餐饮服务，由县级以上食品药品监管部门没收违法所得（即违法从事餐饮服务活动所取得的相关营业性收入）；没收用于违法经营的工具、设备、原料等物品；处五千元以上五万元以下罚款。

（二）进货及食品加工过程不规范的行政责任

“小饭桌”经营者有下列情形之一的，由县级以上食品药品监管部门责令改正，给予警告；没收违法所得及用于违法经营的工具、设备、原料等物品；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（1）进货时未查验许可证和相关证明文件；（2）未按规定对采购的食品原料进行检验；（3）采购不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品；（4）安排未取得健康证明或者患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全疾病的人员从事接触直接入口食品的工作；（5）用非食品原料制作加工食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料制作加工食品；（6）使用致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；（7）提供腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品；（8）使用病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；（9）使用未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；（10）提供超过保质期的食品；（11）提供国家为防病等特殊需要明令禁止经营的食品；（12）提供被包装材料、容器、运输工具等污染的食品；（13）使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品；（14）在食品中添加药品；（15）未按照要求进行食品运输；（16）餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器，使用前未经洗净、消毒或者清洗消毒不合格，使用后未按规定清洗、消毒、贮存；（17）炊具、冰箱、消毒柜、留样柜等餐饮服务设施、设备未按规定定期维护、清洗、校验。

（三）发生食品安全事故后未依法处置、报告的行政责任

“小饭桌”发生食品安全事故，“小饭桌”经营者应立即采取措施防止事故扩大，并及时向当地县级食品药品监管部门报告，接到报告的食品药品监管部门应立即会同同级卫生、质量监督、农业等行政部门进行调查处理，组织救治受害学生，封存可能导致食品安全事故的食品及其原料并立即进行检验，封存被污染的食品相关产品并责令进行清洗消毒，以防止或减轻社会危害。县级以上疾病预防控制机构应对事故现场进行卫生处理，并对与事故有关的因素开展流行病学调查，有关部门应当予以协助。上一级食品药品监管部门应立即会同有关部门进行事故责任调查，依法追究有关人员的法律责任。

发生食品安全事故后，“小饭桌”经营者未依法进行处置、报告的，食品药品监管部门责令改正，给予警告；隐匿、伪造、毁灭有关证据的，责令停产停业，没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下罚款；造成严重后果的，吊销许可证。

（四）其他行政责任

“小饭桌”经营者拒绝、阻碍有关行政部门工作人员依法开展食品安全监督检查、事故调查处理的，由有关主管部门按照各自职责分工责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依《治安管理处罚法》进行处罚。“小饭桌”经营者在一年内累计三次因违法受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，由县级以上食品药品监管部门责令停产停业，直至吊销许可证。“小饭桌”被吊销餐饮服务许可证的，其直接负责的主管人员自处罚决定做出之日起五年内不得申请食品生产经营许可或从事食品生产经营管理工作。“小饭桌”聘用不得从事食品生产经营管理工作的人员从事工作，食品药品监管部门吊销其许可证。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。

需要指出，食品药品监管部门做出责令停产停业、吊销餐饮服务许可证、数额较大罚款等行政处罚决定之前，应当告知“小饭桌”经营者有要求举行听证的权利。“小饭桌”经营者要求听证的，食品药品监管部门应当组织听证。“小饭桌”经营者对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。可以是先申请行政复议，即自收到处罚决定之日起15日内向做出处罚决定的行政机关的上一级主管机关申请复议，不服复议决定的，可自收到复议决定书之日起15日内向法院提起行政诉讼；也可以是直接向法院提起行政诉讼。

三、“小饭桌”经营者食品安全之刑事责任

刑罚作为最严厉的法律制裁方法，能为“小饭桌”食品安全提供最坚实的法律保障，能够有效打击“小饭桌”食品安全犯罪，保护就餐学生的生命安全和身体健康以及维护“小饭桌”市场竞争秩序。“小饭桌”经营者在食品安全方面没有保障，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，构成《刑法》第143条规定的“生产、销售不符合安全标准的食品罪”，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。“小饭桌”经营者在食品加工过程中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者给就餐学生提供明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，构成《刑法》第144条规定的“生产、销售有毒、有害食品罪”，处五年以下有期徒刑，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。对“小饭桌”经营者犯罪行为进行具体认定时，适用2013年5月4日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》。

四、“小饭桌”食品安全政府监管之问责机制

为了提高有关执法人员“小饭桌”食品安全监管的主动性与积极性，以促使“小饭桌”经营者合法、诚信经营，必须强化政府监管问责机制。食品药品监管等部门不履行有关监管职责或其工作人员有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，应当依法对相关责任人员给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分；造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职。食品药品监管部门在履行食品安全监管职责时，违法实施检查、强制等执法措施，给“小饭桌”经营者造成损失的，应依法赔偿，对相关责任人员依法给予处分。食品监管渎职行为情节严重、构成犯罪的，依据《刑法修正案（八）》增设的食品监管渎职罪定罪量刑，不再适用法定刑较轻的滥用职权罪或玩忽职守罪处理。食品药品监管部门对“小饭桌”经营者构成犯罪的行为，没有依法移交司法机关追究刑事责任的，以徇私舞弊不移交刑事案件罪处理。

[1]中国法制出版社．中华人民共和国食品安全法：案例应用版[M]．北京：中国法制出版社，2009：8．

[2]谢晓尧．竞争秩序的道德解读[M]．北京：法律出版社，2005：3．

2013年甘肃省社科规划项目《“小饭桌”食品安全法律保障机制研究》的阶段性成果（项目编号：13YD099），受甘肃经济法制研究中心资助。