做好新形势下基层档案资源建设

赵亚平

（金坛市档案局，江苏金坛，213200）

画家范石甫向金坛市档案馆副馆长蔡俊捐赠《范氏宗谱》

档案资源建设是档案馆建设的核心，是档案事业赖以持续发展的根本。当前，档案资源建设是基层档案馆最重要的基础性工作，也是具有开拓性、创新性、紧迫性的工作。在档案现代化发展的进程中，基层档案馆的档案资源建设正处在纸质档案与电子档案并存、档案数字化与文档一体化及网络信息化并存的时代。因此，我们必须兼顾发展过程中存在的各种情况，思考传统与现代化发展的合理性和科学性，进而形成我们正确的工作思路。

一、提高认识，转变观念

近几年来，国家档案局连续出台的8 号令、9 号令、10 号令，完整构建了基层的、群众的、全方位的档案资源体系法规框架，在法规上根本解决了档案资源的科学布局、合理归属的问题，使档案归属流向有法可依，为档案资源的建设和发展指明了方向，标志着档案资源建设步入了一个新的发展时期。这一方面促进了档案资源结构更加合理、内容更加丰富、管理更加完善；另一方面，对档案工作提出新的更高要求，要求能更加科学地划定档案保管期限，要求更加细化档案收集的范围，做到应收尽收、齐全完整。

基层档案馆直接面对的是基层单位和基层群众，更应强调档案资源的民生领域，使档案能全方位展现社会的各个方面，包括政治、经济、文化，从原先偏向政府行政的模式中解放出来。档案既是社会各项活动的记录，也是群众维护自身利益的重要法律依据，同时为社会的稳定发展、依法治国提供保障，为丰富群众的文化生活提供便利。在实施“以人为本”战略中，基层档案资源建设应转变重事轻人、重物轻人的传统观念和认识，要重视所有涉及人的档案，突破传统观念，充分发挥档案服务的公益性，把民生档案作为档案资源体系建立的突破口。

从宏观层面上，档案资源建设是档案体系建设的重要一环，也是我们实施档案战略最关键的一项工作。贯彻“以人为本、服务先行、安全第一”的三大战略思想，我们应完善基层档案体系的建设，应从实际来谋划基层档案资源的建设和发展，不能片面求全、求大和求快，要统筹规划逐步推进，重视民生档案的收集与保管，重视人民群众的利益，体现基层档案特色，为广大的基层民众做好切实的服务。

二、加强研究，分析对策

推进基层档案资源建设应依据基层档案的特点。我们要到基层调查研究，了解掌握基层最实际的情况，发现问题，掌握规律，从而寻求解决问题的方法。

基层行政管理体系，县（市）一级管理着镇（区）一级组织，镇一级管理着村一级，行政村是广大村民的自治组织。民生档案是基层档案的基础，是社会基层管理活动的历史记录，是维护群众权益的原始凭证，是基层人民群众的利益在档案中的集中体现。民生档案建设关系全局、关系基础、关系发展。

通过开展调查研究工作，我们了解到：

1. 民生档案涉及面广。主要涉及到镇党委、政府各个职能部门的工作，涉及到人民群众的方方面面，每个单位都有涉及民生档案的信息。民生档案主要分布在：一是党委、政府各职能部门，如民政、计生；二是垂直管理的基层部门，如国土、学校；三是行政村、社区。

2. 种类繁多。民生档案的种类包括：人事、农村党员、学籍、村镇房产、农民宅基地、农村拆迁、城乡低保、困难补助、五保、残疾人、村民健康、退伍军人、涉农补贴、户籍、病案、社会保障、计生、婚姻登记、土地承包流转、专项承包合同、司法调解、信访、个体工商户、纳税等。

3. 数量庞大。由于民生档案遍及镇村各个方面，本市可以统计的民生档案有：计生档案2372 件、个体工商户登记档案14845 卷、党员档案17607 卷、婚姻登记档案7000 卷（加76633 件）、退伍军人档案12001 卷、土地承包档案11013卷、病案档案16 万卷、农村户籍档案21088 卷、宅基地档案25081卷。还有些难以统计的民生档案，主要包括农村拆迁、社保、司法调解、优抚、人事档案等。随着社会的发展进步，惠民政策的不断出台，与群众息息相关的民生档案必将越来越多。

4. 利用频繁。随着社会的发展、经济的转型，涉及老百姓个人利益的民生档案在经济社会中的作用越来越大，已从存史资政的功能扩展到社会的方方面面。群众为维护自身的权益，查档利用的人数都在逐年增加，其中利用最多的是婚姻、户口、工龄、土地等方面档案。

通过调查研究，我们掌握到基层的民生档案主要集中分布在村级、民政、人事、工商、土地、司法、学校、企业等八个区域。主要存在的问题：一是档案意识不够强；二是管理不够规范；三是档案设施不够完备。

三、立足基层，打好基础

通过全面了解和掌握本市民生档案工作的基本情况，我们结合实际制定对策，重点加强镇村级民生档案资源的规范整理、安全保管和有效利用等方面，加强和改进民生档案管理工作，更好地发挥档案惠民利民、促进经济和社会和谐的作用。

一是建立民生档案登记制度。对涉民部门形成的各类民生档案进行排查和登记，全面掌握民生档案形成规律、管理现状和利用需求等情况，并实施有效监管。

二是加强管理和分类指导。按照国家档案局《关于加强民生档案工作的意见》的要求，会同各涉民生的主管部门，从源头上抓好民生档案的管理利用和监督指导工作。指导涉民部门制定相关业务标准和规范，完善民生档案管理的制度体系。

三是强化镇村（区）档案工作。要进一步加强镇村（区）档案工作职能，整合档案信息资源，真正解决镇村（区）机关民生档案各自为政、人走资料散的问题。各镇村（区）档案要采取相对集中统一管理的模式，切实担负起对行政村、社区档案工作的指导、监督、培训、帮扶的职责，使行政村、社区规范建档，并坚持长效管理。

四是对到期档案的规范整理加强检查指导。为确保各单位规范完整、保质保量地完成档案移交任务，要求提前认真规范地做好移交前的各项准备工作。

四、拓展范围，逐步吸纳

通过调研得知，档案管理最好的基层部门是党委、政府职能部门，较差的是垂直管理的基层部门，最差的是行政村、社区。主要原因：档案管理好是由于政府主管职能部门责任明确；垂直管理部门因为多头管理、责任不清，常处于没人管理的状态，而且标准不统一，另外有些部门（如银行）的重要档案已上移至省直辖市等因素；行政村和社区往往是由于行政村合并和新建社区造成机构变动的原因，比如：本市2001年行政村从418个合并至157 个，而到2013年行政村和社区又合并至120 个，使得档案管理处于变化之中，加上原先档案基础就比较薄弱。基于以上各种因素，基层档案资源建设采取理顺关系、逐步推进的方式进行，根据情况，有计划地做好各类到期档案的接收工作。

金坛档案局征集劳模档案，劳模梁来芳展开照片向档案工作人员讲解当时的情况

要打破基层档案资源的条块割据状态。由于现有行政体制的问题，基层现有城建、人事、房产等专业档案馆室，共同分享着属于基层综合档案馆的资源，使得基层档案馆的馆藏量得不到增长。另外，现有直属部门也存在民生档案分散保管、各自为政的现象。根据国家档案局的文件精神，应该逐步整合现有的各类档案资源，努力拓展档案资源的范围，使基层综合档案馆成为名副其实的综合档案馆。县级档案主管部门要积极谋求上级档案部门和市委、市政府的支持，加快档案管理体制改革，由基层综合档案馆对各专业档案馆实施资源整合。我们目前应立足金坛新档案馆的落成和新机关文档中心的建设，加大资源整合的力度，使我们从管理机制和运作层面上实现档案的统一管理和档案资源的规范建设。

在对现有档案接收对象加大征集接收力度的同时，将接收范围扩大到与群众关系密切的已公开现行文件和专门档案、有关基层单位档案，把所有涉及人的档案纳入进馆范围。要有意识地加强与群众利益息息相关的婚姻、人事、知青、公证等方面档案的接收工作。使得更多的民生档案资源向综合档案馆集聚，并将那些未到进馆期限、属于政府信息公开范围、关系民生的档案提前接收进馆。

五、优化结构，注重特色

地方特色档案具有反映当地风俗民情、人文地理、经济发展、社会进步的重要作用，是提升地方档案馆品位和知名度，提高档案利用率的重要载体，各地档案部门都把散存于社会和个人手中具有重要价值的档案征集工作作为丰富馆藏体系、形成馆藏特色、优化馆藏结构的重要举措。金坛市档案馆自进入21世纪以来，十分重视地方特色档案征集工作，并逐步转变征集观念，提出了“彰显地方特色，广集社会精品，增强文化品位，扩大社会影响”的征集思路，创新征集方式，完善征集手段，引入多种征集方法，实现了由档案部门单独征集向社会网络化征集，由单纯的征集纸质文件向征集多种载体，由单一的行政手段向多种手段并重的转变。

开展了金坛市非物质文化遗产档案的征集、金坛籍国家级劳动模范档案的征集、有关名特优农产品的征集、金坛的著名商标驰名商标的档案征集、重大活动档案征集。先后征集到包括乾元观道教音乐、巨村舞龙、金坛刻纸、金坛秧歌灯手抄剧本、民国时期金坛各乡镇地籍图、侵华日军地图及遗留物、上世纪金坛影像图片资料、金坛名人、名特优农产品等具有地方特色、反映时代风貌的档案资料近万件。结合实践中的现实情况和学习借鉴先进的经验，坚持记录历史，彰显地方特色，坚持长效管理，创新工作方法，完善征集接收举措，不断丰富馆藏。

六、数字资源，规划发展

档案资源建设中，档案的数字化资源建设是档案资源建设的一个重要组成部分，也是今后一段时间内的工作重点，是影响档案资源信息化和档案信息开发、利用的重要因素。基层档案数字资源建设是档案现代化发展的一项系统工程，需要我们统筹规划。

首先，推进档案的数字化。由于各地方经济发展不平衡，基层档案馆条件各有差异，所以必须根据自身条件，逐步推进馆藏和馆外档案的数字化。我们采取的方式：对于馆藏档案以先易后难、先简后繁的原则，逐步推进，以最终实现全部馆藏档案的数字化；对馆外档案或新接收的档案由政府进行统筹规划、统一进行数字化处理。目前，本馆的馆藏档案数字化程度已完成70%。

其次，加强对电子文件的收集力度。电子文件是档案数字资源的重要来源和组成，根据电子文件的特点和特性，加快相应的收集、鉴定、登记、归档、安全等管理。依托政府的网络、现有现行文件中心，做好这方面的工作。

另外，做好网络信息的采集积累。网络信息的搜索和采集必须注意有所选择，其信息的真实性与可靠性要求较高。通过政府的门户网站、各职能部门网站，做好信息收集整理。

基层数字档案资源将构造基层现代化数字档案馆的基础，对未来档案事业的发展起至关重要的作用。基层档案馆的档案资源建设对基层档案事业的发展起着积极影响，也必将有力推动国家档案资源建设，促进档案基础业务建设，促进经济的可持续发展，促进社会和谐稳定。