高校财政拨款科研项目全面预算管理体系研究

赵志勇

【摘 要】 随着全国科学技术财政支出金额逐年增长，高校科研项目不断增加，建立健全全面预算管理体系已成为高等院校科研管理的当务之急。文章阐述了科研项目全面预算管理体系的内涵与特点，针对当前科研管理中存在的缺乏部门沟通协调、预算编制不科学、执行控制不力、激励机制不健全等问题，提出从健全预算组织体系、设计预算编制体系、严格预算执行体系、完善预算考评体系等方面完善科研管理的沟通、调控与激励机制，以期对提升科研支撑服务水平有所裨益。

【关键词】 科研项目； 全面预算管理； 激励机制

中图分类号：F812.3；G475 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）11-0104-04

2013年全国科学技术财政支出总额为5 084.3亿元，较2012年支出额4 452.6亿元增长14.2%，其中基础研究支出406.66亿元，应用研究支出1 463.93亿元，社会科学支出68.1亿元。随着中央与地方财政对科学研究支持力度逐年加大，高等院校作为科研主力军，科研项目不断增加，科研经费快速增长。然而，据审计署2012年发布的审计报告显示：卫生部及课题承担单位实施的209个科技重大专项课题中会计核算及资产采购管理使用不规范等问题资金达29 540.49万元；2010年至2012年，交通运输部在没有细化人员经费范围和标准的情况下，从其管理的543项科研项目的15.56亿元预算总额中安排1.86亿元用于人员工资及补贴支出；山东大学某教授于2009年至2012年采取虚开发票的方式，多次套取山东大学科研经费共计921万元，被判处有期徒刑13年，并处没收财产30万元。科研腐败问题日益受到民众的关注，究其根本原因在于科研经费预算管理薄弱，预算组织不健全、编制不科学、执行不严格、沟通渠道不通畅、财务考评不完善。因此，建立健全高校财政拨款科研项目全面预算管理体系是高校加强科研管理、充分利用科研资源、提升科研管理水平的重要保障。

一、科研项目全面预算管理体系概述

科研项目全面预算管理是利用预算对与科研项目相关的各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核与控制，以便有效地组织协调科研活动，完成既定的项目目标。科研项目全面预算管理体系由预算组织体系、预算编制体系、预算执行体系、预算调控体系和预算考评体系构成。高校财政拨款科研项目本身具有较强的专业性、不可预测性、政策性、长周期性和创新性，根据《中华人民共和国预算法》精神，科研全面预算管理体系在全员参与、全额编制、全过程控制的基础上还应体现以下特点。

（一）组织体系相互协调

科研项目涉及专业广泛，自然科学、人文社科领域的科研工作具有各自的专业特色，因此科研项目全面预算组织体系要以项目主持人为核心，以项目承担单位法人为责任人，由校领导和各专业专家组成预算管理委员会代行法人监督权利；要成立由科研机构、财务机构共同组成的专门管理机构或设置专门人员自申报项目之初至项目结题对经费预算进行全过程指导、跟踪与管理；学校各二级学院、物资采购部门、图书馆、实验室、人事部门适时介入，在不同的专业领域范围内提供服务支撑，相互协调，互为补充，共同参与科研预算管理。

（二）编制体系全面规范

科学研究的过程与结果不可控制，科学实验与现场调研的实施有时会偏离原始的研究技术路线，使得项目经费支出具有一定的不可预测性，因此，科研预算的编制需要科目规范、项目齐全、科学分摊。科研预算编制体系依据预算编制流程分为前期准备、预算编制、汇总平衡和预算审批。全额编制预算不仅要对项目直接需求的设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费等直接费进行准确预测，更重要的是要对无法在直接费中列支的由任务承担单位提供的仪器设备及房屋、水电气暖消耗进行全面核算，并对上级管理费用、科研人员绩效支出等间接成本科学制定提取比例。

（三）执行体系严格管理

财政拨款的科研项目多具有较强的政策性，开具虚假发票、订立虚假合同、违规发放劳务费等行为均被视为违规或违法，因此科研预算执行体系中，财务部门要通过限额控制对科研经费进行精细化管理，确保票据的相关性、真实性和合理性，使科研经费列支与预算相符。

（四）调控体系相互制约

科研项目研究周期长，通常为一到三年，因此需要建立全面预算调控体系对预算成本进行差额分析，编制执行报告，加强项目审计，实行项目预警，严格按照规定进行预算调整。科研预算调控体系中要加强校内专家，审计部门、项目主管部门聘请的预算评审专家，中期检查专家，结项巡视机构等内部与外部专家和机构对科研预算执行状况的监督管理，各方相互制约，在项目全寿命周期内对预算的编制、执行、调整与决算进行全方位的调节与控制。

（五）考评体系公开透明

科学研究是一项创新性的工作，预算考评体系在强化经费决算与绩效考评的同时，结合科研创新程度对预算执行、财务管理情况、会计信息质量等各方面进行财务评价，综合评价预算执行与调整，做到决算公开、考评公正，将考评结果向各相关方公示，为预算管理专门人员提升预算指导能力、项目主持人提高预算编制水平、财务部门改进预算执行管理、科研部门进行绩效奖励、项目主管部门调整预算额度提供宝贵的参考依据。

二、当前高校财政拨款科研经费预算管理存在的问题

（一）各部门间缺乏沟通协调

科研经费预算管理通常规定财务处负责科研经费使用过程中的财务管理与核算，科研处、财务处、审计处负责监督，但是在实际执行过程中，由于管理组织形式松散使得在预算编制阶段只有科研处负责盖章，缺乏财务部门和其他相关部门共同参与、指导预算直接费与间接费的编制，预算编制审查流于形式。在预算执行阶段，只有财务部门负责经费支出管理，科研处不跟踪经费使用的合理性及有效性，财务部门对科研经费与项目进度是否一致、是否属于合理开支无法作出正确的判断；在决算阶段，结余经费管理和考评结果使用缺少在科研部门、财务部门、人事部门间有效沟通，使得决算没有充分发挥应有的管理职能。此外，在整个管理过程中，二级学院、审计部门以及专家的作用通常被弱化，科研项目相关部门之间缺乏沟通与协调，造成预算不准确，科研资源不能充分有效利用。

（二）预算编制不科学

首先，科研经费预算编制过程中，项目申请人不需要上报详尽准确的总体经费预算方案，承担单位没有编制预算定额标准，项目主持人对直接费包含内容的理解存在偏差，因此直接成本计算容易出现将日常办公耗材计入材料费、非野外考察使用的汽油费计入燃料动力费、外出参加会议发生的差旅费计入会议费、有工资收入人员的津贴计入劳务费等编制错误。其次，承担单位大多按照固定比例提取间接费和绩效支出，没有建立前期准备基础上的针对不同项目属性进行间接成本分摊的机制，也没有根据一线科研人员实际贡献公开、公正安排绩效支出。不科学的编制不利于资源节约与共享，也不利于激励校内人员进行科研创新活动。

（三）预算执行控制不力

高校科研项目负责人在预算范围内可以自主支配科研经费，但由于项目负责人财务知识不够专业，对经费管理办法不熟悉，在经费预算执行过程中经常会出现开据虚假采购合同、搭车购置小型办公设备、超标准支出劳务与咨询费用等随意和违规行为。财务部门报销的业务票据数额大，核算工作异常繁琐，对于票据相关性、真实性、合理性把关不严，未能严格执行预算调整程序。此外，审计部门对预算经费开支中期监管缺失，科研机构控制经费拨付与预算执行进度乏力，预算支出额度控制前松后紧，造成了经费管理者与使用者之间较大的矛盾，更无从谈及预算管理风险预警。

（四）激励机制不健全

高校科研项目管理不重视预算评价，项目经费结余管理不力，预算评价体系不健全，对于合理使用科研经费的课题组缺乏行之有效的奖励措施。很多高校片面重视激励教师获得科研项目，忽视了项目经费的过程控制和财务管理评价的作用，项目决算报告、科研经费绩效评价结果没有通过校园网等载体进行公示，没有在科研经费管理组织内部得到充分重视。科研决算与考核的激励作用不完善不利于通过考核激励提高科研资金的使用效率。

三、健全科研经费全面预算管理体系，提升科研支撑服务水平

构建全面预算管理体系是一个系统工程。全面预算组织体系在各相关部门之间实现了良好的沟通；编制体系使得预算编制更加科学合理，实现了承担单位科研资源共享；执行与调控体系对预算执行的监督与反馈能够在有效沟通的基础上保障科研人员在遵照各项支出预算额度的基础上履行项目进度；考评体系有利于充分体现科研人员的创造价值，调动科研积极性。

（一）健全预算组织体系，促进各部门有效沟通

健全预算组织体系要强化科研项目经费的法人责任制，以项目主持人为核心，集中科研管理、财务管理以及物资管理等相关人员优势力量共同组成专门科研经费管理机构，完善上层组织与基层组织，最终形成以项目主持人、预算管理办公室、预算管理委员会、项目主管部门为主体，校内二级学院、审计处、物资处、图书馆、实验室等各部门提供支撑服务，项目主管部门聘请预算评审专家、科研项目巡视机构进行外部监管的预算组织体系。

上层组织通常是在学校领导层面构建的科研预算管理委员会，其职能包括负责审议确定预算目标、政策和程序；审定下达正式预算；根据需要调整、修订预算；制定预算控制和奖惩制度；仲裁有关预算冲突，以突出加强《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）强调的科研项目法人责任主体职责。

完备的基层组织机构是科研经费预算管理充分有效开展的基础，通常应在科研预算管理委员会下设置由专门人员组成的科研预算管理办公室，实现预算编制、执行、监督、考核等全过程管理，加强各部门间有效沟通。项目主持人针对项目进度及项目需求认真编制项目直接费用需求表，执行预算，接受监督；科研部门、财务部门相互沟通，其他相关部门积极配合，完善预算管理办公室职能；财务部门做好经费执行报表，并配合审计部门、财政投资主管部门对经费支出及时监督、反馈，建立良好的沟通机制。对于国家级项目经费，应由科技处统一管理，财务处设专岗核算；省部级及以下的财政拨款项目经费，由院部管理并监督使用，由财务处核算。科研经费购置的资产属国有资产，国资处统一管理，合理安排已有设备在各课题组之间的流转，促进资源共享。科研经费全面预算管理组织体系如图1所示。

（二）设计预算编制体系，科学编制科研预算

预算编制体系按照流程划分为前期准备、预算编制、汇总平衡、预算审批等子体系。

前期准备过程中，预算管理办公室应制定直接费模板、界定直接费的内涵，并会同图书馆、物资处、二级学院、实验室核清学校图书资料、固定资产、实验设备等科研共享资源，为科学合理编制间接费用预算、避免重复购置做好编制准备工作。

预算编制时，应由项目主持人按项目需求拟定详尽的总体经费预算方案，再根据直接费模板填报直接费。直接费的计算应包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、会议费、差旅费、国际合作交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费以及其他费用11项。其中设备费用于购置或试制仪器设备、对现有仪器设备升级改造、租赁外单位设备，不得列支预算外设备、无入库手续设备、承担单位支撑条件的设备；材料费用于购买耗材、辅助材料的采购及运输、装卸、整理等费用，不得列支日常办公耗材；专项经费不得列支生产性材料、基建材料、大宗工业化原料；测试化验加工费用于支付给外单位的检验、测试、化验及加工等费用；燃料动力费用于支付可以单独计量的水、电、气、燃料消耗费用，无法单独计量的燃料动力费属于间接费用的开支范围，不能重复列支或分摊；会议费为组织开展学术研讨、咨询以及协调项目而发生的会议费用，会议开支严格执行国家有关标准，参加外单位举办的会议应列支在差旅费；差旅费为开展实验、考察、调研、学术交流所发生的外埠差旅费、市内交通费用，应为课题组成员支出，严格执行差旅费报销标准；劳务费是支付给成员中没有工资性收入的相关人员和临时聘用人员的劳务性费用，支出标准参照地区薪酬水平；专家咨询费用于支付临时聘请的咨询专家的费用，发放标准参照咨询专家标准。

间接费是补偿项目承担单位为项目实施所发生的间接成本和绩效支出，其计算应在充分的前期准备基础上，各相关处室共同研究进行间接费用分摊。应针对各项目的不同属性进行管理费用等间接成本分摊，同时结合一线科研人员实际贡献公开、公正安排绩效支出。

财务管理部门对预算进行汇总平衡后上报预算管理委员会，经预算管理委员会专家进行预算审核后上报项目主管部门对预算进行审批。

（三）严格预算执行体系，加强经费调控机制

首先，建立预算执行体系需要对科研经费开支进行精细化管理，对各项费用及细分项目设置限额控制比例，严格把关票据相关性、真实性、合理性，杜绝假采购合同，不得搭车购置小型办公设备，严格控制招待费、礼品费、旅游费、个人消费、福利出访、超标准支出劳务与咨询费用，使科研经费列支符合预算编制。其次，在预算执行过程中，应加强预算成本费用差额分析，通过比较成本和分析费用结构，在建立有效的沟通机制的基础上按照“五可调”、“六不增”、“一不动”的原则调整预算。即材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算经课题组申请，承担单位审批可以调整预算；设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费预算不增不减；间接费用不得调整。最后，对纵向科研项目编制季度报告、中期报告，加强审计，对超预算、支出不足或结构差异突出的项目进行预警，以便预算管理委员会能够实时控制项目经费预算执行情况。

（四）完善预算考评体系，建立科研激励机制

预算考评体系包括科研经费决算报告和绩效评价两部分。由财务部门填写经费决算报告，上报预算管理办公室、预算管理委员会以掌握科研经费执行情况，为类似项目申报工作、进一步的绩效评价提供决算依据。科研承担单位还要细化各类科研经费管理制度，完善预算绩效考评体系。预算考核应该具有权威性、严肃性、客观性。其考核指标体系通常包括预算执行、财务管理情况、会计信息质量等方面的指标。通过绩效管理，对能够按照制度执行预算的相关科研人员实行绩效奖励，对科研经费管理混乱、使用违规的项目负责人予以批评和扣除科研课时及暂停申报科研项目等惩罚。●

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