地方政府融资平台的改革与博弈

胡朝红

【摘 要】 地方政府融资平台是我国在城镇化发展以及经济刺激政策下的“中国特色”，其诞生和发展具有一定的历史性意义，但后期随着债务风险的逐渐加大，危机和弊端也逐渐显现出来。结合博弈论，以数学模型模拟假设的方式，综合各方策略博弈，分析地方政府融资平台的有效性和风险性，探索新预算法实施后地方政府融资平台的改革方向。

【关键词】 地方政府融资平台； 银行贷款； 风险； 博弈模型

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）11-0077-03

一、地方政府融资平台的诞生与发展

地方政府融资平台，是具有中国特色的以公司形式出现的达到现行融资标准的公司，一定程度上具有“政企”合一或者说不分的模式。其诞生源于1994年国家分税制度的改革，客观上减少了地方政府的财政收入，依据修改前的《中华人民共和国预算法》第二十八条“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，地方政府不能参与市场融资，即地方政府不能市场化。

然而，地方政府需要大量的公共事务支出以及基础建设支出，同时财政转移、支付制度还存在缺陷，虽有预算法的制约，地方政府以组建城投公司的形式，以政府信用作为担保来运行融资平台进行融资、城建、经营以及债务偿还。地方政府融资平台从微观上看是一家具有资产也具有现金流的正常经营的公司，一切经营都符合法律规定，但从宏观上看，其只是政府的“替身”，代替政府进行各种融资，达到地方政府市场化的目的。

地方政府融资平台迅速发展起来是在2008年金融危机后，中央政府为了快速结束金融危机，出台了刺激经济的“4万亿”计划，随后在中央政府的默许和鼓励下，地方政府的融资平台得以迅速发展，各地城投或城建公司纷纷从银行举债进行公共基础设施建设。其中基建投资贷款余额在2009年高达6万亿元，以市县融资平台数量最多，而贷款本息偿还多以政府信用来支持和担保，同时中央和地方性银行贷款最多也最高。

二、地方政府融资平台的瓶颈以及“恶性”循环的弊端

地方政府融资平台的主要瓶颈即举债的问题，自2008年后，地方政府的举债率年年递增，许多地方的执政者或多数官员以举债的量大量小作为政绩标准，偿还不是以经营为目的，而是以政府信用为代价，长期形成了债务越借越多，盲目乱建，盲目举债，进入了借债的胡同。

自2008年后，中国房价持续飙升，房地产相关税收成为地方政府财政的主要收入。以2009年为例，地方政府的土地出让收入约占地方政府可用收入的20%，而以国有土地使用权为主导，其比例约占土地出让收入的79.9%，占地方政府可用收入的16.3%，这已经明显说明了以房地产收入为代表的国有土地使用权出让收入和其他相关税收占地方政府可用收入的四分之一。地方政府过度依赖房地产等相关收入，持续性地卖地，大规模地兴建房产，这使得地方政府进入了“卖地—还贷—贷款—建设—卖地”的怪圈。

三、地方政府融资平台的各方博弈

（一）地方政府与中央政府财政博弈

就中央政府来说，自1994年分税改革开始，逐步把地方政府收入集中到中央财政，再通过转移支付的方式，满足地方财政需要。4万亿财政刺激计划以及地方政府30万亿投资计划，一方面说明了中央政府需要收紧财政收入，地方性基建可申请中央财政拨款的方式；另一方面说明地方财政收入减少，地方政府的收支难以平衡。

从2008年开始，在中国地方财政法律不健全的客观条件下，地方政府在预算法制约下融资渠道有限，同时又面临我国城镇化蓬勃发展的趋势，地方政府以“替身”的方式成立了具有中国特色的“政企合一”的城投、城建公司，以地方政府的信用来进行支持、担保，这样在我国经济市场化的前提下，地方政府迅速进入市场化，并有效地大规模进行城建和基础建设融资、贷款。中央政府为了挽回经济危机的局面，侧面也对地方的基建进行了鼓励，这样的情况下，全国大到一级城市，小到县城，都成立了地方政府融资平台，从经济危机扭转和经济复苏的正面看，起初融资平台的建立是有一定的促进意义，但从基建的规模以及房产相关的国有土地出让和转让来看，中央政府也将不断向限制方向转变，从一开始的限制到鼓励，再到风险不断出现后的制约转变。

从地方财政和中央财政的博弈角度来看，中央财政当前和今后还会持续以收紧和集中方式处理，但转移支付等政策和手段将会不断完善。而地方财政靠政府融资平台解决收支的办法很难长期进行，从健康角度来看，必将向风险与收益平衡的局面发展。

（二）地方政府自身收支博弈

地方人民政府的财政收入除来源于各项税收，别无其他。其中相当大部分财政收入还要划归国库，即中央财政。这样地方政府就面临着庞大的公共支出以及基建支出困境。

为满足收支需要或者说平衡收支，房地产相关税收这一地方政府可以独揽的“香芋”，自然受到地方政府的重视和拓展。同时为满足国家和地方城镇化的趋势也需要资金，基础建设要投资，房地产开发要投资，资金的来源自然成为地方政府的棘手问题。在这样的形势下，地方政府以地方融资平台的模式进入市场，进行市场化运作，以房地产相关收入为主要收入，并和地方银行以及国开行等金融机构进行大规模的贷款融资，这样一方面满足了财政支出的需要，另一方面也满足了城镇化建设的需要，同时也不断增加了地方财政收入，制造了一些“繁荣”的现象。

（三）地方政府融资平台与银行的博弈

地方政府融资平台多以城投公司的形式出现，并加以地方政府的担保和支持，给金融机构的错觉多是“有还款能力”。当地方政府进行重大项目建设时，一般申报中央获审批后，往往国开行等中央银行也予以贷款支持。一般性地方区域性基建，地方性银行因与地方政府是唇齿关系，往往在地方政府出面担保后，都能顺利进行贷款。这样就不断地涌现大量的“正常贷款”，手续正常，地方政府也担保了，而地方公共基建一般周期长，容易产生很多漏洞，银行忽略了“按期还款”的时效性，只是片面追逐所谓的“绩效”。这样，当地方政府融资平台与银行博弈时，银行多是以“绿色通道”畅行。

地方政府融资平台因基建时间长，国有经济创利周期长，造成了多地政府融资平台违约现象，并出现信贷资金有效利用率下降，与银行的博弈中，银行坐收利息，而本金往往需要3—4年方可收回。

（四）多方博弈模型的建立

博弈论多是对智能的理性决策者之间冲突与合作的数学模型的研究。博弈论模型的建立与分析是现代市场经济管理的重要分析工具。博弈分析，一般是对博弈各方的策略空间、效用函数、信息结构等进行效用最大化追求分析，最终达到博弈的均衡结果。

当前，新的预算法已生效，地方政府融资平台与多方的博弈进入最热时期，如何解决地方融资平台的效用最大化成为当前重要的问题。因此本文建立地方政府融资平台与多方博弈的模型并进行分析，从数学模型角度科学分析地方城投债的去向。

1.地方政府融资平台效用函数的构建与分析

一般来说，在地方政府融资平台关联关系中，需要维持与中央财政、地方财政、房地产开发商、金融机构等的关系。地方政府融资平台与它们存在着不同利害关系。当地方财政吃紧时，地方政府融资平台往往要扩大融资渠道，与此同时，银行风险将被忽略；其次，当地方政府融资平台出现恶性循环、违约现象，即发生信贷风险时，银行将会进行追债，这也加剧了地方财政的偿还危机。

（1）建模的前提

博弈圈中各方对其对手的策略空间、支付函数及特点的了解程度。

根据“理性人假设”，博弈圈中的各方在客观背景下，作出效用最优的决策。

（2）模拟与假设

笔者假设如下：地方政府G（Government），地方政府融资平台L（LGFV），银行B（Bank）。现L地方政府融资平台经地方政府G担保和支持向银行B申请一笔X万元的贷款，进行当地的高速公路建设，银行的投资回报率为r。因为有了地方政府G的担保和支持，银行B认为地方政府融资平台L有还款能力，并且银行B也是当地银行，与地方政府G关系密切，于是地方政府融资平台以更低的利率i得到了这笔贷款。

根据地方政府G介于地方政府融资平台L和银行B之间的客观条件，笔者作如下假设：

地方政府有守约和违约两种行为，守约的概率为PG（0≤PG≤1），违约的概率为（1-PG）。于是，当PG=1时，地方政府非常守约，地方政府在高速公路修建完毕运营后3年，积极督促地方政府融资平台进行偿还本息。当PG=0时，地方政府完全违约，地方财政没有支持地方政府融资平台L的能力，只能进行拖欠，后任政府继续偿还。

地方政府融资平台L有诚信和失信两种行为，诚信的概率为（1-PL），失信的概率为PL（0≤PL≤1）。当PL=1时，地方政府融资平台失信，地方政府融资平台求助于地方政府也无济于事。当PL=0时，地方政府融资平台诚信，在地方政府的支持和地方财政的帮助下，按时偿还银行B的本息。

地方政府G作为支持和担保方，存在着财政压力。若地方政府融资平台成功融资，地方财政将得收入BL。

地方政府G的支持和担保成本为CL（财政资金担保、国有土地支持、政府担保等）。

地方政府融资平台L成功从银行B贷款后，到期还本付息，得到的收益为X（r-i），当地方政府融资平台失信后，收益则为X（1+r），损失了其声誉ML。

2.模型建立

根据上述各方博弈情景模拟以及假设的条件，于是博弈支付矩阵如表1所示。

令地方政府守约的效用为UG1，违约的效用为UG2，则有：

UG1=PL（-CL）+（1-PL）（BL-CL） （1）

UG2=PL+（1-PL）BL （2）

地方政府作为地方机关，具有一定的信用和权威性，其支持和担保地方政府融资平台时，当且仅当UG1>UG2时才会守约，于是，可以解得：

F-H>■ （3）

（3）式中，F为地方政府守约效用值，H为地方政府违约效用值。地方政府融资平台失信的概率PL通过地方政府融资平台L和银行B之间的博弈求得。为了求PL，假设：（1）失信的地方政府融资平台向地方政府划拨一定收益款HL，获得银行贷款后得益X（1+r），因此损失声誉为ML。地方政府融资平台诚信后得益为X（r-i）。（2）地方政府融资平台如果得不到贷款，机会损失则为X（r-i）。（3）银行放贷给没有按时还款的地方政府融资平台，损失本息 X（1+i）；放贷给按时还本付息的地方政府融资平台，收益则为Xi。（4）银行如不发放贷款，机会损失是Xi。（5）银行放贷的概率为PB，拒贷的概率为（1-PB）；地方政府融资平台失信的概率为PL，诚信的概率为（1-PL）。可以得出地方政府融资平台L与银行B之间的博弈支付矩阵如表2所示。

地方政府融资平台的最大化效用函数为：

UL=F-H>■ （4）

上述模型可以这样理解：银行通过减少地方政府的支持和担保底线，减少地方政府融资平台对地方政府的支出，提高地方政府的违约责任以及守约的回报，可促使地方政府尽可能守约，严把基建的审批和贷款申请，从而保证银行信贷资产质量，控制或减少资金风险。

3.模型分析

（1）地方政府支持下的贷款成本性

正是因为有了地方政府在地方政府融资平台贷款中的担保和支持行为，银行才很容易地进行放贷，虽然地方政府以地方政府融资平台的形式进入市场，但其进入市场的成本太小，没有真正做到经营，承担起风险与收益的平衡。这样下去导致的结果是，银行不怕贷款，也不怕不还款，因为有了政府担保，造成了银行资金不能有效利用，也给资金的利用和基建的重建带来种种问题。

（2）地方政府融资平台融资的不道德行为

在地方政府的支持下进行基建或公共服务建设的申请，债务监督中缺乏第三方监督，而银行只是负责审批放贷和收贷，不对资金的使用进行监督，这样就容易造成资金申请过度、贪污基建资金、违规申报申贷的不道德行为出现。

四、地方政府融资平台的改革

长期以来，地方政府融资平台在地方政府的支持下，债务多是“自产自销”，地方政府不能擅自发行“地方债券”，虽然地方政府有意向融入市场，也以“城投公司”的形式进入了市场，轰轰烈烈地进行了举债行为，但持续增长的地方政府负债率不仅让地方政府自身“头痛”，也让中央认识到了风险的蔓延，因此，加强地方政府债权债务立法和管理工作是当务之急。

于是在地方政府债台高筑，债务不清晰，责权不明细，靠“卖地度日”以及房地产价格居高不下的情况下，2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》首次修改终获通过，于2015年1月1日起执行。同时，在2014年10月2日，国务院办公厅下达《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，这为进一步完善我国地方政府债务管理和融资机制及次年的预算法实施奠定了基础。10月8日，国务院又发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出积极进行预决算公开，由此自2004年开始于全国的地方政府融资平台即将结束，随之而来的是我国将完善并形成地方政府融资体系。

有了新的预算法，那么地方政府融资平台如何平衡各方博弈，稳步退出历史舞台，其城投债如何化解，也是摆在地方政府和中央政府面前的问题。

笔者认为，首先，地方政府融资平台既然以“城投公司”的模式进入了市场，就应该遵守市场约定，承担起相应的商业盈利性业务，将经营和债务结合，依靠市场机制来进行改制。其次，地方政府融资平台也可以与社会资本联合进行混合资本经营，承担起其应有的公益性事业。最后，那些没有任何经济收益的事业，应由政府收回，纳入政府的财政预算，脱离融资平台。这样才能真正达到有所经营有所收益，无经营不融资的结果。

结 论

地方政府融资平台经历了近8年的发展，蔓延到全国各个市县，庞大的债务和风险已经深入到各个角落，但也应看到随着我国城市化步伐的加大，融资有其必要性，下一阶段，随着新预算法的实施，我国地方政府债务管理法律的完善，地方政府融资平台终将转型，并与市场结合，合理发展，以促进城镇化的加速建设。●

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