国家治理体系现代化视域下的现代政府建设

李军鹏

[摘要]国家治理体系现代化是我国社会主义现代化建设的重要内容，政府治理现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。现代政府建设是国家治理体系现代化的基础工程与核心工作。国家治理体系现代化对现代政府建设提出了新的要求：国家治理功能现代化要求推进政府职能现代化，国家治理主体现代化要求推进公共组织与政府结构现代化，国家治理制度现代化要求完善现代政府制度体系，国家治理机制现代化要求完善现代政府运行机制，国家治理方式现代化要求完善现代政府管理方式。

[关键词]国家治理体系现代化；政府治理现代化；现代政府

中图分类号：D523

文献标识码：A

文章编号：1008-410X（2015）02-0058-11

一、国家治理体系现代化与现代政府建设

（一）国家治理体系现代化的内涵与内容

国家治理体系现代化是我国社会主义现代化建设的重要内容。所谓国家治理体系，就是在党领导下管理国家的制度体系，是国家治理领域中一系列体制机制、法律法规安排的统称。习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”国家治理体系现代化，就是国家制度体系从传统走向现代的过程，是国家治理功能、主体、制度体系、运行机制、治理方式的现代化。

国家治理体系现代化包括五个方面的内容。一是国家治理功能的现代化。国家治理功能是国家治理体系在国家政治生活与经济社会治理中承担的角色与所起的作用，它决定了国家治理体系的宗旨与本质。现代国家建立与完善的历史表明，从封建专制国家的暴力统治功能发展到资本主义国家的统治与服务功能并重，再到社会主义国家的人民统治下的服务功能，是国家管理功能不断现代化的过程。二是国家治理主体的现代化。国家治理主体是国家治理体系中的各个行为主体、利益主体和权力主体。在国家发展的过程中，国家管理主体也发生了不断的变化，从封建专制国家的单一统治主体发展到资本主义国家的资本统治下的多元共治，再发展为社会主义国家的人民统治下的多元共治，这是国家管理主体不断现代化的过程。三是国家治理制度体系的现代化。从国家演变的过程来看，国家管理制度体系经过了从封建专制国家以保护皇权为核心的官僚制度到资本主义国家以保护资本权利为核心的传统宪政制度，再到社会主义国家以保护人民权利为核心的新型宪治制度的发展过程，社会主义国家的新型宪治制度代表了国家治理制度体系现代化的发展方向。四是国家治理运行机制的现代化。在国家发展的过程中，国家管理运行机制经过了封建专制国家的专断型管理机制、资本主义国家的利益博弈型治理机制、社会主义国家的民主协商型治理机制三个发展阶段，社会主义国家的民主协商型治理机制代表了国家治理机制现代化的发展方向。五是国家治理方式的现代化。在国家发展过程中，国家管理方式经过了三个发展阶段，分别是农业社会的愚昧统治与专制统治阶段，工业社会的理性官僚制阶段，知识经济社会的整体治理与智慧治理阶段，国家治理方式不断向着协同治理、科学治理、智慧治理的方向发展。

（二）现代政府建设是国家治理体系现代化的基础工程与核心工作

国家治理体系现代化是涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域治理的现代化。其中，政府治理现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。经济治理、政治治理、文化治理、社会治理与生态治理都离不开政府治理，有效的政府治理是市场经济条件下经济社会各方面治理顺畅运行的基础与保障。因此，现代政府建设是国家治理体系现代化的基础工程与核心工作。

第一，现代政府建设是政府治理现代化的主要载体，是国家治理体系现代化的重要内容。政府治理现代化是政府治理职能、组织结构、制度体系、运行机制、管理方式与技术的现代化。现代政府建设就是政府治理现代化，就是政府职能现代化、政府组织结构现代化、政府制度现代化、政府运行机制现代化、政府管理方式与技术现代化的统一。

第二，现代政府建设是实现国家治理体系现代化的重要手段与突破口。国家治理现代化的核心，是科学处理国家权力与公民权利、国家与市场、国家与社会、国家机构之间的关系，逐步实现多元主体对国家事务的共同治理。现代政府建设通过政府权力与公民权利关系的重构，推进了国家权力与公民权利关系的科学化；通过正确处理政府与市场的关系、正确处理政府与社会的关系，推进了国家与市场、社会关系的科学化；通过正确处理与人大、政协、司法、检察等机构的关系，推进了国家机构之间关系的协同化与科学化。因此，实现国家治理体系现代化，首先必须推进现代政府建设。

第三，现代政府建设对国家治理体系现代化具有重要的推进作用。加强现代政府建设，能够有效推进政府职能的现代化，促使政府全面履行公共管理职能，为社会提供优质高效的公共服务，从而推进国家治理功能的现代化。现代西方国家，财政支出占国内生产总值的比重较高，如英国2008年公共支出占GDP的比重为40.54%。同样，政府结构、政府运行机制与管理方式的现代化也能推进国家治理主体、运行方式与治理方式的现代化。

（三）国家治理体系现代化对现代政府建设的基本要求

我国全面改革开放的总目标与任务决定了行政体制改革的总目标与任务，因而国家治理体系现代化的目标、原则与任务决定了现代政府建设的目标、基本原则与主要任务。习近平指出：“党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系现代化对现代政府建设提出了新的要求。

第一，国家治理功能现代化要求推进政府职能现代化。国家治理功能的现代化是适应后工业社会与知识经济社会的需要，加强对公民的服务功能。社会主义国家的治理功能现代化则是在人民统治的条件下，充分满足人民群众的物质文化需求与公共服务需求。这就必然要求政府向人民群众提供充足优质的公共服务，必然要求加快政府职能转变步伐，推进政府职能现代化。endprint

第二，国家治理主体现代化要求推进公共组织与政府结构现代化。国家治理主体现代化是国家机关、政党、政府、社会组织等各种治理主体现代化的过程，其中政府以及参与提供公共服务的社会组织是国家治理的重要主体。国家治理主体的现代化必须要求加快公共组织改革步伐，优化政府结构，实现政府治理主体现代化；同时要求加快社会组织发展与培育，实现社会治理主体现代化。

第三，国家治理制度现代化要求完善现代政府制度体系。国家治理制度现代化是人民政治权利、经济权利、文化权利与社会权利保护制度化的过程，要落实人民的政治权利、经济权利、文化与社会权利，就必须加强现代政府制度建设，全面建立以公共服务支出为重点的公共财政制度、以公共服务绩效评估为重点的绩效管理制度、以政府购买公共服务为重点的政府采购制度、以保护公民权利为重点的行政法律制度等。

第四，国家治理机制现代化要求完善现代政府运行机制。国家治理机制的现代化要求从利益博弈型的治理机制向民主协商型的治理机制转变，这就要求政府管理的各项政策必须从社会整体利益出发，从各阶层利益的协调与公平正义的角度进行充分的民主协商，使国家治理达到既促进生产力的持续健康发展又改善民生、造福民生的目的。

第五，国家治理方式现代化要求完善现代政府管理方式。国家治理方式现代化要求从理性官僚制走向整体治理与智慧治理，这就要求政府转变管理方式，运用现代管理科学与管理技术，建设协同政府、整体政府与智慧政府。

二、国家治理功能现代化与政府职能现代化

（一）国家管理功能的现代化过程

马克思主义认为，国家是社会在一定发展阶段上的产物，是随着私有制和阶级的产生而出现的。在阶级社会中，国家是维护统治阶级利益的工具。在封建专制社会，国家是维护地主阶级的统治工具；世袭皇帝集统治权力与管理权力于一身，以血缘关系为基础，代表皇族和封建士大夫的利益对国家进行统治。封建专制行政体系以皇帝的“家天下”为基本特征，属于“私益”行政范畴。在这一时期，国家的职能主要是暴力统治功能；尽管封建行政体系也提供一些带有公共性质的产品，如大型水利设施等公共工程、小范围的赈灾济贫等，但并没有从根本上改变其服务于封建政治统治的本质特征。

随着农业社会向工业社会的转变，资本主义国家产生。资本主义国家是工业化和社会分工发展到一定阶段的产物，其功能主要是统治、管制与服务。从本质上讲，资本主义国家是资产阶级进行统治的工具；但是，为了更好地维护资产阶级的利益，也为了强化其统治合法性、加强政治内聚力和政治认同，国家也加强了服务与管制功能。特别是在福利国家理念的推动下，西方国家服务功能不断扩张，服务与管制范围不断扩大。19世纪末期，以亚当·斯密为代表的古典经济学思想认为国家功能除必要的国防、警察和行政管理职能外，应尽可能减少对社会经济的干预，这时的国家职能是以阶级统治为核心、维持秩序为主的功能。恩格斯指出，国家公共权力机构的基本功能就是“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序，的范围以内”。这一时期，国家的服务功能极其有限，以部分发达国家为例，1913年公共养老金支出占GDP的比重仅为0.4%。第一次世界大战前后，特别是20世纪50年代后，国家职能不再局限于传统的国防、司法和行政管理职能，而是通过管理经济、收入再分配和社会福利来影响社会经济生活，福利国家逐步建立和完善。西方国家政府补贴与转移性支出占GDP的比重由1937年的4.5%提高到1980年的21.4%，公共养老金支出占GDP的比重由1913年的0.4%急剧上升为1980年的8.4%。这一时期，国家功能逐步演变为以服务功能为主体。20世纪80年代以来，随着政府改革的进程，国家功能与社会政策不断调整和改革，国家缩减了某些社会福利项目的支出，但是，除极少数国家外，政府公共支出与社会福利支出并没有减少，只是增长趋势趋于缓和，如发达国家公共养老金支出占GDP的比重仅由1980年的8.4%上升为1993年的9.6%。进入21世纪，发达国家公共养老金支出占GDP的比重进一步提高，如德国2007年公共养老金支出占GDP的比重为10.7%，法国为12.5%。从整体上看，现代资本主义国家功能是以资本统治为核心、以服务与管制为主。

社会主义国家在资本主义国家产生之后产生，并与资本主义国家平行发展。马克思将资本主义国家之后的政治组织形式确定为“社会共和国”：“手持武器夺得了共和国的无产阶级，在共和国上面盖上了自己的印记，并把它宣布为社会共和国。”社会主义是建立在生产资料公有制和人民享有广泛民主权利基础之上的新型社会制度，社会主义国家是一种新型现代国家。社会主义国家是最广大人民群众的统治工具，其实质是人民的统治；人民全体是统治者，也就意味着人民全体也是被自己统治的“被统治者”。只有在社会主义国家，国家才实现了统治主客体的同一，实现了统治者与被统治者的统一。在我国，国家的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民利益和公共利益是我国行政机关一切活动的根本出发点和归宿。因此，在中国，国家功能具有程度最高、范围最广、最普遍的公共性。社会主义国家的功能以服务功能为主，通过服务来实现统治与管制功能。例如，《中华人民共和国宪法》（2004年3月14日修正文本）第十四条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这就规定了国家必须将完善社会保障公共服务作为自己的主要功能；此外还规定了国家发展教育事业、自然科学和社会科学事业、医疗卫生事业、体育事业、文化事业、环境保护等方面的功能。

（二）国家治理功能现代化的主要维度

与传统国家管理功能相区别，现代国家治理功能具有鲜明的宏观性、有限性与服务性。

第一，现代国家治理功能具有宏观性。与封建专制国家建立在小农经济与自然经济之上不同，现代国家建立在现代市场经济基础之上。在经济领域，市场在资源配置中起着决定性的作用；国家的职能是对市场经济运行进行宏观调节。国家功能集中于核心公共产品与公共服务的提供，更加关注于提高国家导航能力、提高国家竞争力等方面。在市场经济条件下，国家功能是对市场第一次决定性调节不足的一种补充，是对市场管不到、管不了、管不好的事情的一种宏观控制。国家的宏观调控功能主要集中在统筹规划、公共政策、标准制定、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等方面。endprint

第二，现代国家治理功能具有有限性。现代国家的功能是有限的，国家功能主要限定在公共领域，在国家作用的领域之外，是不受国家权力和政府权力直接干预的、只受市场规律支配和法律规范制约的私人领域即市场领域和公民领域。国家功能的有限性就是深刻认识到国家能力有限、国家权力有限，坚持市场机制优先原则。国家功能应该是提供公共产品，如国防、法律与秩序、保护财产所有权、进行宏观经济管理并保持宏观经济稳定、公共医疗卫生、保护穷人和消除疾病等。世界银行总结近几个世纪以来的经验教训，认为政府可以通过三种方式来改善发展成果。一是提供一种宏观经济和微观经济环境，这种环境为有效的经济活动设定正确的刺激机制；二是提供能促进长期投资的机构性基础设施——财产权、和平、法律与秩序以及规则；三是确保提供基础教育、医疗保健以及经济活动所必需的物质基础设施并保护自然环境。

第三，现代国家治理功能具有服务性。现代国家功能的根本内容是公共服务。国家只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代国家。国家提供的公共服务主要包括维护性公共服务和社会性公共服务两个方面：维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全的维护性公共服务；以公共教育、公共医疗卫生、社会保障等为主的社会性公共服务。社会性公共服务是现代市场经济发达国家功能的主要内容。

（三）以政府职能现代化为核心推进国家治理功能现代化

国家治理功能现代化主要体现在政府公共管理职能的现代化。推进国家治理功能现代化，必须推进政府公共管理职能现代化。政府职能现代化有三个推进路径。

第一，通过简政放权，向市场、企业、社会与下级下放权力，以政府职能的有限性实现国家功能的有限性。邓小平认为，我国官僚主义的“总病根”是中央高度集权的管理体制。他指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”邓小平主张改革“政府无所不能、无所不管”的全能政府体制，将政府不该管、管不好、管不了的社会事务权力下放，增加企业、公民与社会组织的自主权，调动人民群众、企业和基层组织的积极性。“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”下放权力，就要进一步深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的干预，使行政审批集中在市场严重失灵的领域。

第二，加强政府战略管理职能与宏观调控职能，以政府职能的宏观性实现国家治理功能的宏观性。中国具有大国国情与地区不均衡发展的特点，发达地区与不发达地区并存，中央政府要尽到地区结构调整责任，必然要保持中央宏观调控权力，以发挥社会主义制度集中力量办大事的独特优势。我国区域联动效应明显，造成中国公共管理中独有的政府间关系综合协调问题，如淮河全流域的治理污染、长江全流域的水土保持综合治理、京津冀协同发展等，都需要区域间各省市协调处理，这必然要求加强中央宏观管理权力。我国人口基数大，客观要求中央财政强盛，加强中央财权，如建立覆盖全民的社会保障网压力大，必须集中公共支出加以保障等。因此，只有加强政府的宏观战略管理与调控职能，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，才能确保国家稳定发展。

第三，全面履行政府职能，以服务型政府建设实现国家治理功能的服务性。围绕国家治理各领域履职尽责，全面正确履行政府公共管理职能。政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态管理职能，加强政府对收入分配的调节职能，保护和治理生态环境，加强社会治安管理，加强公用基础设施、公共服务设施建设，全面完善公共服务体系建设，使公共服务覆盖全民，持续提高政府公共服务水平。

三、国家治理主体现代化与公共组织结构现代化

（一）国家管理主体的现代化过程

在国家发展史上，国家管理主体也经过了一个不断演变的过程。在封建专制国家，封建统治者垄断了国家权力，由官僚阶层对被统治者进行暴力统治。封建行政建立了由封建皇帝严密控制的中央集权的政府组织体系，对社会各阶层、各领域的事务实行系统化的控制和管理；社会发展受到压抑，社会组织极端缺乏。

在资本主义国家，实行以资本统治为核心的多元共治，国家治理的主体逐步扩大到国家机关、政党、社会组织与基层，现代国家治理主体不断形成。在市民社会不断发育、社会组织大发展的基础上，现代政党制度产生与不断完善，使国家吸纳民意具有了组织基础。现代国家治理逐步发展为各种公共的或私人的机构对国家事务进行共同管理，以最大限度地增进公共利益。现代国家的治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。现代治理比传统国家统治更为广泛，从现代公司、大学到基层社区，如果要高效有序的运转，不能没有治理。20世纪80年代以来，社会组织迅速发展壮大，在各国的经济、社会发展和全球事务中扮演着越来越重要的角色，如德国每十万人口中的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个；瑞典则创建了每十万人口中就有2300个社团的稠密的社会网络。

在社会主义国家，实行以人民统治为核心的多元共治。只有在社会主义国家，才能使公共利益最大化，真正实现善治这一理想的公共管理模式。善治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，它要求有关管理机构与管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益冲突，从而使公共管理活动取得公民最大限度的认同；公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，从而与政府共同形成公共权威和公共秩序。在社会主义国家，人民是最终权力的拥有者，人民的利益与国家发展的方向具有高度的一致性，这是社会主义国家实现善治的根本保证。

（--）国家治理主体现代化的主要维度endprint

第一，国家治理主体多元化。传统社会是一种总体性的社会，国家统治与代替了社会，社会主体受到极端压抑。随着工业社会与信息社会的发展，市场经济体制不断完善，私人部门和社会组织力量不断壮大，民众自治水平不断提高，国家治理主体发生了分化，从单一的国家与政府管理，演变为国家机关、政党、社会组织、公民等多元化的主体。在市场经济发展的过程中，企业作为一个重要的治理主体首先得以大力发展；随着社会生活的复杂化和多样化，为了有效地弥补政府失灵与市场失灵，社会组织逐渐成为国家的重要主体。随着现代化发展与公民社会的不断成熟，社会自主管理能力不断扩大，国家管理功能逐步缩小。

第二，国家治理主体的结构科学化。国家治理主体在分化的基础上，其结构也不断科学化，立法机关、行政机关、司法机关的关系不断科学化，政府与政党的关系不断优化，政府与社会组织的关系不断调整与完善，形成了政党通过利益协调、利益整合进行政治领导，立法机关通过平衡社会利益、地方利益与各方意志形成统一的立法，通过政府机关、社会组织共同履行的基本格局。

第三，国家治理主体的权利结构合理化。国家治理是政府部门、非营利组织、私营部门、公民个人等参与者共同组成的公共行动体系，多中心的公共管理主体通过交换资源、共享知识、谈判目标、采取有效的集体行动来处理公共事务，从而形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的组织网络。国家治理需要平衡各种社会利益和价值，需要综合平衡不同社会集团的利益偏好，要实现这一平衡，基础是各个国家治理主体的权力与利益的平衡。

（三）以公共组织结构现代化为突破口推动国家治理主体现代化

推动国家治理主体现代化，一个重要的突破口就是推进公共组织结构的现代化。

第一，不断发育和完善各类公共组织与社会组织，实现公共管理组织的多元化。公共管理是一种多中心的新型治理模式，公共管理主体多元化是现代政府管理的基本特征。公共管理主体包括行政组织、非政府公共组织和社会其他组织等类别。不同的公共管理主体根据自身的不同特点，在公共管理过程中发挥着各自不同的作用。政府治理的主体不仅包括从中央到地方的各级政府及其机构，而且包括非营利组织、社区组织、参与提供公共服务的私营部门等，众多治理主体交叉共存形成了多中心的合作治理网络。因而，首先要大力发展各类公共组织与社会组织，政府可以通过购买服务与特许经营等方式，让非营利组织和私人组织来执行政府项目，建立公私合作网络。

第二，实现国家机构之间关系的科学化。国家机构关系科学化的核心是立法机关与行政机关关系的科学化。在我国，要根据宪法和组织法的要求，强化立法机关对行政机关的法律监督与工作监督，发挥人大在听取和审议政府工作报告、审查和批准国民经济和社会发展规划和国家预算报告、质询和询问、视察和检查、审查规范性文件、人事监督等方面的作用；要完善人大罢免权行使制度和质询制度，真正发挥人大作为权力机关的作用。同时，要加强司法机关对行政机关的审判监督和检察监督，形成科学的行政与司法关系；要进一步加强法院对行政行为进行司法审查的力度，将抽象行政行为纳入司法审查范围，加大法院对政府的侵权赔偿责任的惩处力度。

第三，实现中央政府与地方各级政府关系科学化。要合理划分中央政府与地方政府的权限，建立中央宏观管理与地方自主管理相结合的行政体制。在保证国家法制统一、市场经济秩序统一和国家宏观调控统一的基础上，形成事权与财权相匹配的管理体制。中央政府承担国家事务，如全国性的社会保障体制建设、国防建设、外交和对外经济技术合作、海关监管、国家安全事务和地区间协调发展等。各级地方政府承担地方性公共服务的供给责任，如城市公用事业管理、市容环境卫生、城市公共交通，等等。其中，省级政府要加强区域内基本公共服务均等化的职能，切实起到承上启下的作用。

第四，实行大部门体制与政府事务综合管理。随着现代政府服务综合化的趋势，必须推进政府事务综合管理，综合设置政府部门，实行“大行业”、“大监管”管理模式，设立综合性的“大社会”、“大文化”、“大社会保障”管理机构。

第五，加快社会组织发展，完善社会组织治理结构。逐步取消非政治性社会组织成立的许可批准制，改为登记备案制度；实行政府与社会团体分开，使社会团体向着自主自治的方向发展；完善治理社会组织的法律体系，建立完善的社会组织管制制度，加强对非政府组织的监督与评估。

四、国家治理制度现代化与政府制度现代化

（一）国家管理制度的现代化过程

在国家发展史上，国家管理制度一般经过了从封建官僚制度向资本主义宪政制度转变，再发展为社会主义新型宪治制度的过程。

封建专制国家实行以保护皇权为核心的官僚制度。皇帝既是国家最高的立法者，又是国家行政的最高领导者，皇权不受任何制约。在皇权制度下，官僚制度采取个人忠诚型的模式，其特点是忠诚于领导者个人，是建立在被领导者对领导者的人身依附关系基础上的管理模式，具有浓厚的人治传统。

资本主义国家实行以保护资本权利为核心的传统宪政制度。资本主义国家的宪法普遍确立了财产权神圣不可侵犯原则、主权在民原则、公民权利与自由不可侵犯原则、法治与民主原则、权力分立与制约平衡原则等。在宪法基本制度下，现代国家形成了以代议制为基础的各种社会制度和政府制度，如普选制度、竞争性政党制度、选举与任命相结合的人事制度、全方位的权力监督制约制度、公共财政制度、依法行政制度等。资本主义宪政制度内在地包含着维护资本统治与民主治理之间的矛盾，因而经常陷入“否决型”政体的泥潭。

社会主义国家实行以保护人民权利为核心的新型宪治制度。马克思主义认为，社会主义国家制度的基本原则是普选原则、议行合一原则、廉价政府原则、自治原则。在《法兰西内战》中，马克思集中分析了社会主义国家制度的基本原则：废除保护旧国家统治阶级利益的常备军，由武装的人民取而代之；社会的代表应当由普选产生，代表应对选民负责，并且随时可以撤换；实行议行合一的原则，决策机构是同时兼管行政和立法的工作机关；作为政府的工具的警察失去一切政治职能，变为可以随时撤换的负责机关；取消国家高级官吏所享有的一切特权，等等。社会主义宪治是一种新型的宪政制度，是依据宪法对国家的整体治理：国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律，以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权；由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；国家行政机关和其他国家机关均由人民代表机关产生，各自对其负责并受其监督。国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约，只对人民负责，受人民监督。endprint

（二）国家治理制度现代化的主要维度

现代国家治理制度的主要特征，就是人民权利的制度化与公权约束的制度化。

第一，人民政治权利、经济权利、社会权利与文化权利的制度化。国家与政府权力来源于公民授权，政府的根本责任是保障公民权利，制定和实施以发展公民普遍权利为导向的社会政策，形成一个公民享有各种政治、经济、社会和文化权利的权利社会。

第二，对公共权力约束的制度化。公共权力受到严格的制约和监督是现代国家治理制度的根本特征。为防止公共组织滥用公共权力，人们建立了民主宪政的国家制度框架，并将国家管理置于民主宪政框架中运行；政府管理受到立法机关、司法机关、政党、利益集团在内的各种制约与监督，使政府管理沿着增进公共利益的方向运作，而不是服务于少数人或少数集团的利益。

（三）以政府制度现代化为重点推进国家治理制度现代化

第一，保护与实现人民权利，完善以公共服务支出为主体的现代财政制度。政府加强公共服务供给是实现人民各方面权利的重要基础。政府应集中公共财政与公共资源加大公共服务与人力资本投资，如教育投资、研究与开发投资、卫生医疗与全民健康投资、社会保障投资、计划生育与人类生殖健康投资等。我国政府公共服务支出占财政支出的比重要不断提高，应逐步达到政府财政支出的60%以上。同时，实行绩效预算制度，加强对公共支出的绩效评价。

第二，完善以依法行政为宗旨的行政法律制度。政府部门和工作人员都要按照宪法和法律执行公务、履行职能，要将政府行政管理与社会经济生活的各个方面、各个环节，逐步纳入制度化、规范化、法治化的轨道。完善行政立法制度，进一步完善市场监管、社会管理与公共服务方面的法律法规体系；完善行政组织法律制度，修改国务院组织法和地方各级人民政府组织法，出台地方各级人民政府行政机构设置与编制管理条例，出台部门组织条例或简则，实现政府组织的法治化；完善行政执法制度，加强对行政执行效果的绩效评估，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，以失业率、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等社会发展指标考核干部政绩；完善对政府的监督与制约制度，推行领导干部的财产申报公开制度，推行以行政首长为重点的行政问责制度。

第三，推广以政府购买服务为核心的现代政府采购制度。推进公共服务供给的多元化，建立多元化、社会化、制度化、法治化的政府购买公共服务制度。各级财政应将政府购买公共服务经费列入财政预算，在财政预算中新增“购买公共服务”科目，并按照一定比例逐年增长。修改完善《政府采购法》，把政府采购的范围扩大到向社会力量购买公共服务，并有针对性地出台采购公共服务的原则、标准与程序规范。同时出台《政府采购公共服务实施条例》，明确把公共服务纳入政府的集中采购目录。

第四，建立以节约型政府建设为目标的现代政府机关事务管理制度。政府要用有限的财政资金来实现更多的公共使命，减少政府自身机构不必要的直接消费乃至浪费。尽量节约行政管理支出，建立起科学的预算支出标准和预算定额，系统出台公务用车、办公用房、职务消费方面的政策、制度与科学标准，并对人员经费支出、会议费支出、差旅费支出，以及一般性的非重点建设支出等，实行由“零增长”到“负增长”的控制办法。建立集中统一的机关事务管理体制，推进党、政、人大、政协机关行政事业性资产的集中统一管理，实现机关事务由一家一户分散管理向集约化管理转变。

五、国家治理机制现代化与政府运行机制现代化

（一）国家管理机制的现代化过程

与国家功能及制度相适应，国家管理机制也经过了一个不断演变的过程。封建专制国家奉行“君权神授”的封建专制主义，主张一切政务最高决定权都集中到皇帝手中，皇帝视天下为自己的私有财产，一切官吏必须服从君主，百姓必须服从官吏。封建专制国家实行专断型的管理机制，在财政与人事制度上实行高度集权，封建官僚享有种种合法特权，国家权力运行效率低下，国家活动缺乏透明度，贪污腐败现象盛行。

资本主义国家实行利益博弈型的治理机制。资本主义国家的政治过程实质上是利益集团之间为特定利益而展开的权力角逐和资源竞争。国家公共决策的机制是由当选的议员或政治家通过一定的政治规则决定公共产品的提供，如通过议会表决程序通过关于税收、开支和管制的决定。由于政府失灵，也由于宏大利益集团的院外活动，立法机关逐渐被财力雄厚的利益集团控制，政府预算容易出现无节制的增长。

社会主义国家实行民主协商型的治理机制。在社会主义国家，除了保证和支持人民当家作主，通过依法选举、人民的代表参与国家生活和社会生活的管理之外，还采取协商民主的方式，使人民拥有广泛参与国家事务的权利，人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。实行人民民主，保证人民当家作主，要求在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。十八届三中全会强调，要在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。……在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”

（二）国家治理机制现代化的主要维度

国家治理机制现代化的主要特征是国策制定的开放性与民主化、政策执行的合作性与协同化、责任机制的确立与完善。

第一，国策制定的开放性与民主化。传统的统治是政府运用政治权威，通过发号施令、制订政策和实施政策，由科层官僚制组织对公共事务实行自上而下的单一向度的管理。现代治理则主要是通过政府与非政府组织的合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，这是一个上下互动、全方位互动的管理过程。因而，整个政策制定系统都应向社会开放，让公众参与。各种利益关系人参与公共政策的制定与执行过程，影响公共政策的制定，并同时成为公共政策的执行与实施主体。endprint

第二，政策执行的合作与协同。国家治理需要建立民主合作的社会管理机制，建立一个政府与社会的伙伴关系式的合作主义或民主合作机制；在这一合作伙伴关系下，政策执行依赖于权威机关与社会的合作与协同，才能达到良好的效果。

第三，责任机制的确立与完善。国家机关及其公务员的行为受到宪法法令、职业标准、政体价值观、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准的制约，而且他们应该对这些制度和标准负责。

（三）以政府运行机制现代化为重点推进国家治理机制现代化

推进国家治理机制现代化，关键环节是政府运行机制现代化。

第一，推进决策机制现代化。政府各项决策都要经过深入调查研究，充分论证，广泛听取各方面意见。要建立在社会各阶层广泛参与基础上的公开听证制度，凡涉及公民、法人或其他组织切身利益的重大调整、需要决策的重大事项要提前向社会公告。严格遵守“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策制度，完善重大决策的规则和程序，建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制。实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制，建立健全重大决策终身责任追究制度、决策反馈纠偏机制和决策责任倒查机制。

第二，推进执行机制、执法机制、监督机制的规范化与科学化。改革行政执行体制，推进决策权与执行权适度分离，对行政执行采用合同式管理。要严格行政执法，深化行政执法体制改革，开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法，加强行政执法评议考核和责任追究，从而建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。创新监督机制，引入保护举报者制度，激发内外部监督，完善审计结果向社会公开的制度，建立和推广电子监察系统。

第三，改革社会控制与管理方式，建立社会主体间在宪治框架下的平等、协作的社会合作机制。要全面改革，发展工会、行业协会、职业协会等自治型的社会组织，赋予其协调内部关系、表达共同意志、调解与其他组织之间关系的职能和权力；在社会发展事业中采取民主合作机制的价值取向，充分发挥非政府组织或非营利组织在社会事业发展中的作用。

六、国家治理方式现代化与政府管理方式现代化

（一）国家管理方式的现代化过程

伴随着国家功能、制度与运行方式的现代化，国家管理方式也在不断现代化。在农业社会，封建国家管理实行愚昧统治与专制统治，统治的手段主要是强制性方式，如行政手段、法律手段，有时甚至是军事手段。

在工业社会，实行理性官僚制的管理方式。官僚制的主要特点是：合理的分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、形成正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机构、合理合法的人事行政制度。官僚制的管理方式适应于分工精细、外部环境相对稳定的工业社会，其层级节制、照章办事的原则，容易使组织内成员循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。因而，刻板僵化的科层官僚体制，难以应对来自信息社会的挑战。

在知识经济社会，国家治理采取协同治理、整体治理与智慧治理的方式。与传统官僚制不同，知识经济时代的国家治理强调公共组织的多样性、扁平性和灵活性，主张采用许多新的管理手段，如合同外包、内部市场、公民参与、社区管理等。同时，随着新的科学技术重大变革，智慧治理成为国家治理的重要主题。

（二）国家治理方式现代化的主要维度

第一，多元合作网络的整体治理。现代治理就是对合作网络的管理，治理就是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（包括非营利组织、私营部门和公民个人）等公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。在合作网络中，多中心的公共管理主体通过制度化的合作机构，可以相互调适目标、共同解决冲突、增进彼此的利益。因而，现代治理实质上是一种合作管理与整体治理。

第二，建立在现代管理方法基础上的科学治理。现代治理是在坚持公共部门公共性和民主性的大前提下，适当借鉴市场机制和企业管理的具体手段与方式，以改革公共部门的运作机制，提高公共服务的质量与效率。现代国家治理广泛采用了战略管理、质量管理、合同外包等现代管理方法与技术，国家治理能力与治理水平得以大幅度提升。

第三，建立在现代网络技术与信息技术基础上的智慧治理。在现代科技推动下，知识含量较高的第二三产业的从业人口比重大大上升；教育的发展，使整个人口的科学文化水平大幅度提高；现代通信和信息技术的发展，使社会公众参与公共事务管理更加方便快捷。在信息时代，传统的国家金字塔式权力结构明显不能适应社会需求，必须对国家管理的组织结构、运行方式、行为方式进行重大改革。这一改革的核心就是推进智慧治理，广泛运用现代信息网络技术改进国家治理。

（三）以政府管理方式现代化为重点推进国家治理方式现代化

第一，广泛采用现代政府管理方法。引入公共部门战略管理、全面质量管理、公共服务承诺制度，改善公共管理与公共服务质量；引进竞争机制，打破公共服务供给的垄断性，采取政府业务合同出租、竞争性招标等方式，实现公共服务的市场化与社会化。

第二，推进电子政务与公共服务电子化。建立电子政务的政务内网平台和公众服务外网平台，加强移动电子政务门户网站建设，加强公共部门移动基础设施建设，建立全国资源共享网站，建设基于云计算技术的政府数据中心与政府网站群，建设统一的电子政务网络。推进公共服务的电子化，使政府对企业与公民的公共服务都可以在网上完成。积极推进政府公共服务网上处理步伐，促进并整合行政审批、社会保障、教育文化、环境保护、信息服务等公共服务的网上处理。

第三，推进协同政府建设。协同政府就是通过调动各方积极性，围绕特定的政策目标，实行跨部门的合作和组织间的合作。这种合作是全面的，包括公私部门之间、政府与非政府组织之间、政府部门之间、中央政府与地方政府之间的合作等。协同政府建设的重点是：加强组织内部的合作，形成合作的组织文化、价值观念、信息管理与人员培训机制；加强组织之间的合作，形成领导权分享、捆绑式预算、组织整合、项目组等机制；在政府多个部门间建立合作管理、知识管理及信息共享系统，整合分散在多个部门的政府服务，提供面向公民的综合、一站式、可个性化定制的服务。

第四，推进大数据运用，建设智慧政府。对智慧政府的建设进行整体规划与实施，推进政府管理的智能化，运用物联网、云计算、移动互联网、3G/4G、人工智能等智能IT技术，提高政府决策、执行、监管与服务的智慧水平；实施政府部门智能办公计划，建设智慧社保、智慧民政、智慧交通、智慧国土资源、智慧农业水利、智慧旅游休闲等智能政府系统；推广应用Web 2.0/3.0技术，使公民能够随时随地利用任何设备方便快捷地获取政府服务、参与政务管理并与政府进行双向互动交流。

参考文献：

[1]习近平，习近平谈治国理政[M]，北京：外文出版社，2014.

[2]马克思恩格斯选集（第4卷）[M]，北京：人民出版社，1972.

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[4]世界银行，1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M]，北京：中国财政经济出版社，1997.

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[6]邓小平文选（第3卷）[M]，北京：人民出版社，1994.

[7]马克思恩格斯选集（第2卷）[M]，北京：人民出版社，1972.

[8]习近平，在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N]，人民日报，2014-09-21.

责任编辑：王篆endprint